УЛЬЯНОВСКИЙ
ОБЛАСТНОЙ СУД
Судья Фролов В.В.
Дело № 33-1480/2021
А П Е Л Л Я Ц И О Н Н О Е
О П Р Е Д Е Л Е Н И Е
город Ульяновск
27 апреля 2021 года
Судебная коллегия по гражданским делам Ульяновского
областного суда в составе:
председательствующего
Калашниковой Е.В.,
судей Жаднова Ю.М., Буделеева
В.Г.,
при секретаре Айзатулловой Ф.Ж.
рассмотрела в открытом судебном заседании дело по
апелляционным жалобам Правительства
Ульяновской области, Губернатора Ульяновской области, апелляционному
представлению прокурора Ленинского района города Ульяновска на решение
Ленинского районного суда города Ульяновска от 29 декабря 2020 года по
делу № 2-5288/2020, которым
постановлено:
исковые требования Семенкина Михаила Ивановича к
Правительству Ульяновской области, Министерству агропромышленного комплекса и
развития сельских территорий Ульяновской области о признании распоряжения
незаконным, восстановлении на работе, взыскании сумм удовлетворить частично.
Признать незаконным Распоряжение Губернатора Ульяновской
области от 17.11.2020 за №*** об освобождении 18.11.2020 Семенкина Михаила
Ивановича от замещаемой государственной должности заместителя Председателя
Правительства Ульяновской области – Министра агропромышленного комплекса и
развития сельских территорий Ульяновской области, в связи с утратой доверия.
Восстановить Семенкина Михаила Ивановича в государственной
должности заместителя Председателя Правительства Ульяновской области – Министра
агропромышленного комплекса и развития сельских территорий Ульяновской области
с 29.12.2020 года.
Взыскать с Министерства агропромышленного комплекса и
развития сельских территорий Ульяновской области в пользу Семенкина Михаила
Ивановича средний заработок за период с 04.11.2020 по 28.12.2020 в размере
314 345 руб. 92 коп.
В удовлетворении остальной части исковых требований
Семенкина Михаила Ивановича к Министерству агропромышленного комплекса и
развития сельских территорий Ульяновской области, а также Правительству
Ульяновской области о взыскании сумм отказать.
Решение в части восстановления на работе подлежит
немедленному исполнению.
Заслушав доклад судьи Калашниковой
Е.В., выслушав объяснения представителя Правительства Ульяновской области и
Губернатора Ульяновской области – Шаниной О.А., представителя Правительства
Ульяновской области – Яшновой С.Г., поддержавших доводы апелляционных жалоб,
представителя Министерства агропромышленного комплекса и развития сельских
территорий Ульяновской области – Тимохина И.Н., представителя Семенкина М.И. – Коротких И.М., возражавших относительно
доводов апелляционных жалоб и представления, заключение прокурора Холодилиной
Ю.О., поддержавшей доводы апелляционного представления, полагавшей решение суда
первой инстанции подлежащим отмене,
судебная коллегия
установила:
Семенкин М.И. обратился в суд с иском, уточненным в ходе
судебного разбирательства, к Правительству Ульяновской области, Министерству
агропромышленного комплекса и развития сельских территорий Ульяновской области
о признании распоряжения незаконным, восстановлении на работе, взыскании денежных
сумм.
В обоснование исковых требований указал, что на основании
распоряжения Губернатора Ульяновской области от 09.12.2016 за №*** он назначен
на государственную должность Министра сельского, лесного хозяйства и природных
ресурсов Ульяновской области. Распоряжением Губернатора Ульяновской области от
10.08.2018 №*** государственная должность Министра сельского, лесного хозяйства
и природных ресурсов Ульяновской области переименована на должность Министра
агропромышленного комплекса и развития сельских территорий Ульяновской области.
Распоряжением Губернатора Ульяновской области от 01.11.2018 №*** истец назначен
на государственную должность заместителя Председателя Правительства Ульяновской
области – Министра агропромышленного комплекса и развития сельских территорий
Ульяновской области на период полномочий Правительства Ульяновской области.
Распоряжением Губернатора Ульяновской области от 17.11.2020 №*** он освобожден
от замещаемой государственной должности заместителя Председателя Правительства
Ульяновской области – Министра агропромышленного комплекса и развития сельских
территорий Ульяновской области в связи с утратой доверия в соответствии с частью
4 статьи 9.2 Закона Ульяновской области от 30.01.2006 №06-ЗО «О государственных
должностях Ульяновской области». Из распоряжения Губернатора Ульяновской
области причину увольнения понять невозможно, в качестве основания увольнения
указано заключение по результатам проверки от 17.11.2020, нормативное
обоснование – часть 4 статьи 9.2 вышеуказанного Закона Ульяновской области.
Однако данным положением закона установлен срок для проведения проверок при
увольнении в связи с утратой доверия. В заключении содержатся ссылки на наличие
конфликта интересов. Однако результаты проверки являются незаконными, поскольку
она проведена с грубыми нарушениями законодательства. Основания для проведения
проверки отсутствовали, о проведении проверки он уведомлен не был, с
заключением проверки был ознакомлен после отстранения от должности, в связи с
чем был лишен права давать объяснения и представлять дополнительные материалы. Более
того, никакой заинтересованности при исполнении должностных обязанностей не
было, конфликта интересов не возникало. Полагает, что к спорным правоотношениям
подлежат применению общие нормы трудового законодательства.
Решение об увольнении должно быть оформлено соответствующим
правовым актом Губернатора Ульяновской области, которое применяется по итогам
рассмотрения уведомления направленного в его адрес подразделением
сформированным в Правительстве Ульяновской области. Однако о проверке и ее
основаниях он не был уведомлен. При этом законом установлен перечень оснований
для проведения проверки, тогда как такого основания в рассматриваемом случае не
имелось. Более того, с заключением о результатах проверки он был ознакомлен
после освобождения от должности. Не соответствует закону и указанное основание
для увольнения. Не учтена также тяжесть и характер совершенного коррупционного
нарушения, обстоятельства при которых оно было совершено, не учтены результаты
предшествующего совершению коррупционного правонарушения исполнения им своих
должностных обязанностей. При вынесении распоряжения не приняты во внимание
положительно характеризующие его обстоятельства. Выводы, содержащиеся в
заключении по результатам проверки от 17.11.2020, возможности возникновения
конфликта интересов абстрактны и не подтверждены фактическими доказательствами.
Доводы заключения обусловлены тем, что Семенкин М.И.
находясь в очередном ежегодном оплачиваемом отпуске, выезжал из Российской
Федерации в период с 25.10.2020 по 01.11.2020 во *** с целью туристической
поездки. 23.10.2020 истцом был заключен агентский договор №*** по подбору места
в воздушном судне по маршруту ***. Стоимость 1 места составила ***. Оплата
произведена на основании счета №*** от 30.10.2020 года путем перевода денежных
средств в размере *** руб. По информации, представленной Акционерным обществом
«Аэропорт Ульяновск», перелет выполнен международным чартерным рейсом. Кроме
него также летело три пассажира: Р*** М., Р*** Л., Ш*** М.В. заключении
указано, что перелет на данном рейсе с бизнесменом, который получает
многомилионные субсидии из бюджета Ульяновской области, указывает на возможную
личную заинтересованность. В период работы истца в пользу Общества с
ограниченной ответственностью «М***» (ООО «М-***») в 2019 году выделено
21 553,7 тысяч рублей, в 2020 году выделена сумма в размере 623 541,9
тысяч рублей. Согласно выписки из ЕГРЮЛ Р*** М.Ю. является директором ООО «М***»
и соучредителем, совместно с Р*** Л.Р. Вывод о возможной заинтересованности
документально не подтвержден и противоречит фактическим обстоятельствам. Однако
увольнение возможно при наличии виновного действия (бездействия) работника. С Р***
истец не связан ни родственными, ни служебными, ни иными отношениями, которые
могли бы говорить о признаках аффилированности. О том, что Р*** являлись
соучредителями органа, которому предоставлялись субсидии он узнал только в
ноябре 2020 года. Узнав об этом и возможном конфликте интересов им было
направлено соответствующее уведомление Губернатору Ульяновской области. Однако
это не принято во внимание при принятии оспариваемого распоряжения. Более того,
решение о выделении субсидии принимается Министром не единолично. Полагает, что
в его пользу также подлежит взысканию утраченный заработок.
Просил суд признать незаконным распоряжение Губернатора
Ульяновской области от 17.11.2020 за №80-рк; восстановить его в должности
заместителя Председателя Правительства Ульяновской области – Министра
агропромышленного комплекса и развития сельских территорий Ульяновской области;
взыскать с надлежащего ответчика утраченный заработок с 04.11.2020 в общем
размере 183 386 руб. 11 коп., а также по дату фактического
восстановления.
Судом к участию в деле в качестве соответчика привлечено
Министерство агропромышленного комплекса и развития сельских территорий
Ульяновской области.
Рассмотрев заявленные требования по существу, суд принял
указанное выше решение.
В апелляционной жалобе Правительство Ульяновской области
просит решение суда отменить, принять по делу новое решение.
В обоснование жалобы указывает на незаконность и
необоснованность принятого судом решения. Суд не принял во внимание тот факт,
что Семенкин М.И. в силу
особого публично-правового статуса не может являться работником, состоящим в
трудовых отношениях с Правительством Ульяновской области и выполнять трудовую
функцию. Выводы суда о нарушении при проведении проверки требований статьи 9.5
Закона Ульяновской области от 30.01.2006 №06-ЗО «О государственных должностях
Ульяновской области» необоснованны, поскольку данная статья в указанном случае
не подлежит применению. Правительство Ульяновской области является ненадлежащим
ответчиком. Выводы суда об отсутствии безусловного основания для признания у
Семенкина М.И. заинтересованности в предоставлении субсидий конкретным
юридическим лицам неправомерен, поскольку суду предоставлены доказательства
того, что изменения и дополнения в Постановление о порядке выдачи субсидий
принимались лично министром Семенкиным М.И. Копия распоряжения об увольнении
была вручена Семенкину М.И. в установленный срок. Истцом не оспаривался тот
факт, что распоряжение об увольнении ему не выдавалось либо было выдано за
пределами срока.
В апелляционной жалобе Губернатор Ульяновской области
Морозов С.В. просит решение суда
отменить, принять по делу новое решение.
В обоснование жалобы приводит доводы, аналогичные доводам, изложенным
Правительством Ульяновской области.
В апелляционном представлении прокурор Ленинского района
просит решение суда отменить и принять новое решение об отказе в удовлетворении
исковых требований. Указывает, что суд при принятии решения основывает свои
выводы на нормах трудового законодательства вопреки тому факту, что Семенкин М.И. в силу особого
публично-правового статуса не может являться работником, состоящим в трудовых
отношениях с Правительством Ульяновской области и выполнять трудовую функцию.
Трудовой договор между Правительством Ульяновской области и Семенкиным М.И. не
заключался. В штатном расписании лиц, замещающих отдельные государственные
должности Правительства Ульяновской области, утвержденного распоряжением
Губернатора Ульяновской области от 23.09.2019 №1170-р, должность заместителя
председателя Правительства Ульяновской области должность Министра
агропромышленного комплекса и развития сельских территорий отсутствует. Полагает,
что суд ошибочно пришел к выводу относительно того, что тексты публикаций
должны были прилагаться к докладной записке о проведении проверки, поскольку часть
3 статьи 9.1. Закона 06-ЗО определен исчерпывающий перечень оснований для
проведения проверки. Указание суда на невыполнение требований части 6 статьи 9.2
Закона №06-ЗО не основывается на обстоятельствах дела, поскольку истец был
ознакомлен с распоряжением, а иного Законом №06-ЗО не предусмотрено.
В возражениях на апелляционные жалобы и апелляционное представление представитель Семенкина М.И. – Коротких И.М.
просит решение суда оставить без изменения, апелляционные жалобы Правительства
Ульяновской области, Губернатора Ульяновской области и апелляционное представление
прокурора Ленинского района г. Ульяновска – без удовлетворения.
Министерство агропромышленного комплекса и развития сельских
территорий Ульяновской области в возражениях на апелляционное представление
просит оставить решение суда без изменения.
В силу требований статей 167, 327 Гражданского
процессуального кодекса Российской Федерации судебная коллегия считает
возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц, участвующих в деле,
которые надлежащим образом извещались о времени и месте рассмотрения дела.
Согласно части 1 статьи 327.1 Гражданского процессуального
кодекса Российской Федерации суд апелляционной инстанции рассматривает дело в
пределах доводов, изложенных в апелляционных жалобе, представлении и
возражениях относительно жалобы, представления.
Проверив материалы дела в пределах доводов, изложенных в
апелляционных жалобах, апелляционном представлении, возражениях на них, обсудив
их, судебная коллегия приходит к следующему.
Как установлено судом и следует из материалов дела,
распоряжением Губернатора Ульяновской области от 01.11.2018 за №*** Семенкин
М.И. был назначен на государственную должность заместителя Председателя
Правительства Ульяновской области – Министра агропромышленного комплекса и
развития сельских территорий Ульяновской области на период полномочий
Правительства Ульяновской области.
02.11.2020 начальником управления по реализации единой
государственной политики в области противодействия коррупции, профилактики
коррупционных и иных правонарушений администрации Губернатора Ульяновской
области – Уполномоченным по противодействию коррупции в Ульяновской области
была подготовлена докладная записка на имя Губернатора Ульяновской области о
проведении проверки. Из содержания данной записки следует, что в соответствии
со статьей 9.1 Закона Ульяновской области «О государственных должностях
Ульяновской области» на основании публикаций, размещенных средствами массовой
информации в сети «Интернет», предлагается провести проверку соблюдения лицом,
замещающим государственную должность Ульяновской области, Семенкиным М.И., налагаемых
на него Федеральным законом «О противодействии коррупции» и иными Федеральными
законами, а также Законами Ульяновской области ограничений и обязанностей.
Распоряжением Губернатора Ульяновской области от 02.11.2020
№*** в соответствии со статьей 9 Закона Ульяновской области «О государственных
должностях Ульяновской области» назначено проведение указанной проверки по
итогам которой, подготовившему докладную записку управлению поручено
представить доклад о результатах ее проведения.
Копия данного документа содержит отметку Семенкина М.И. об
ознакомлении от 03.11.2020.
На период проведения указанной проверки Семенкин М.И.
распоряжением Губернатора Ульяновской области от 03.11.2020 № *** отстранен от
исполнения обязанностей по замещаемой должности без сохранения ежемесячного
денежного вознаграждения и денежного поощрения.
В рамках указанной проверки Семенкиным М.И. 03.11.2020 и
05.11.2020 даны письменные пояснения, согласно которым он находился в ежегодном
оплачиваемом отпуске с 25.10.2020 года. 23.10.2020 на его имя был заключен
агентский договор за №*** по предоставлению посадочного места на перелет ***,
согласно которому оплата данной услуги производится по факту ее оказания и
выставления счета. 30.10.2020 указанный счет был выставлен на сумму *** евро и
31.10.2020 был им оплачен. Посадочный талон им не получался, поскольку через VIP зал их сопроводили в
таможенную зону. После прохождения таможенного и паспортно-визового контроля их
сопроводили в самолет. В *** был стыковочный рейс и из *** они прибыли в ***.
Семенкин М.И. летел вместе со Ш*** М.А., которая в свою очередь воспользовалась
кредитными денежными средствами. По прибытию в *** отправились к месту
проживания. Цель поездки – отдых, туризм. Полагает, что его доход за 2020 год
позволял ему оплатить стоимость данного билета и провести неделю во ***. Более
того, такое решение было принято им после выяснения стоимости перелета в
указанный период из *** и из ***, а также учтена безопасность перелета в
условиях эпидемиологической обстановки. Стоимость съемной квартиры в ***
составила *** руб., на питание затрачено от *** руб. Кроме них, в числе пассажиров
также летели иные лица. Прибыв в г. Ульяновск, 30.11.2020 им был сдан тест на COVID-19 и после получения
отрицательного результата 03.11.2020 он вышел на работу.
17.11.2020 Семенкиным М.И. подготовлено уведомление на имя
Губернатора Ульяновской области, согласно которому заявитель уведомил о
возможном наличии конфликта интересов, принимая во внимание, что иными
пассажирами вышеуказанного рейса были Р*** М.Ю. и Р*** Л.Р., которые являются
учредителями ООО «М***», а также ООО «В***», являющихся получателями субсидий,
предоставляемых Министерством агропромышленного комплекса и развития сельских
территорий Ульяновской области с 2015 года по 2020 год. Указано, что данные
обстоятельства стали известны Семенкину М.И. при проведении проверки
16.11.2020.
По итогам анализа и оценки собранных в ходе указанной
проверки материалов, начальником управления по реализации единой
государственной политики в области противодействия коррупции, профилактики
коррупционных и иных правонарушений администрации Губернатора Ульяновской
области – Уполномоченным по противодействию коррупции в Ульяновской области
17.11.2020 подготовлено заключение, согласно которому Семенкин М.И. является
лицом, замещающим государственную должность Ульяновской области, по закону на
него возлагаются ограничения и обязанности, а также обязанности по соблюдению
этических и моральных норм поведения. Перелет на чартерном рейсе совместно с
бизнесменом, который получает многомиллионные субсидии из бюджета Ульяновской
области указывает на возможную личную заинтересованность. Кроме того, приведены
понятия личной заинтересованности и конфликта интересов, а также имеется ссылка
на положения статьи 13.1 Федерального закона «О противодействии
коррупции»,
Распоряжением Губернатора Ульяновской области от 17.11.2020
за №*** Семенкин М.И. с 18.11.2020 освобожден от замещаемой государственной
должности заместителя Председателя Правительства Ульяновской области – Министра
агропромышленного комплекса и развития сельских территорий Ульяновской области,
в связи с утратой доверия. Копия распоряжения содержит отметку Семенкина М.И.
об ознакомлении с ним 18.11.2020.
19.11.2020 составлен акт об отказе Семенкина М.И. от
ознакомления с заключением проверки. В тот же день в адрес последнего направлено
письменное сообщение, полученное адресатом 25.11.2020.
Копия вышеуказанного заключения содержит отметку об
ознакомлении с ним и получении его копии Семенкиным М.И. 30.11.2020.
Не согласившись с данным увольнением, Семенкин М.И.
обратился в суд с вышеуказанным иском.
Удовлетворяя
исковые требования в части, признавая незаконным распоряжения об освобождении
Семенкина М.И. от замещаемой должности и
восстановлении на работе, суд первой инстанции исходил из того, что
оспариваемое распоряжение принято с нарушением
предусмотренной законом процедуры.
Суд
апелляционной инстанции соглашается с выводами суда первой инстанции по
следующим основаниям.
Согласно Конституции Российской Федерации труд свободен;
каждый имеет право свободно распоряжаться своими способностями к труду,
выбирать род деятельности и профессию (статья 37, часть 1); граждане Российской
Федерации имеют равный доступ к государственной службе (статья 32, часть 4).
Одним из видов государственной службы, заключая контракт о
прохождении которой гражданин реализует указанные конституционные права,
является государственная гражданская служба, представляющая собой
профессиональную служебную деятельность граждан на должностях государственной
гражданской службы по обеспечению исполнения полномочий федеральных
государственных органов, государственных органов субъектов Российской
Федерации, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и
лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации (пункт
1 статьи 2 и пункт 1 статьи 5 Федерального закона от 27.05.2003 № 58-ФЗ «О
системе государственной службы Российской Федерации», часть 1 статьи 3
Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской
Федерации»).
Такого
рода профессиональная деятельность осуществляется в публичных интересах и
связана с реализацией государственными гражданскими служащими особых,
публично-правовых, функций, что, в свою очередь, предопределяет особый правовой
статус государственных гражданских служащих, включающий в себя как права и
обязанности этих лиц, так и налагаемые на них ограничения и запреты, связанные
с государственной гражданской службой, наличие которых компенсируется в том
числе предоставляемыми им гарантиями и преимуществами. Кроме того, специфика
данного вида публичной службы обусловливает и право федерального законодателя
при осуществлении правового регулирования отношений в сфере государственной
гражданской службы – исходя из стоящих перед ней задач, принципов ее
организации и функционирования, а также необходимости поддержания высокого
уровня ее отправления – предусматривать специальные правила поступления на
указанную службу (включая требования к лицам, претендующим на замещение
должностей государственной гражданской службы), равно как и особые основания
прекращения служебных отношений и увольнения с соответствующей службы.
Согласно
пункту 1.1. части 1 статьи 37 Федерального закона от 27.07.2004 №79-ФЗ (с
последующими изменениями и дополнениями) «О государственной гражданской службе
Российской Федерации» служебный контракт может быть расторгнут представителем
нанимателя, а гражданский служащий освобожден от замещаемой должности
гражданской службы и уволен с гражданской службы в случае утраты представителем
нанимателя доверия к гражданскому служащему в случаях несоблюдения ограничений
и запретов, требований о предотвращении или об урегулировании конфликта
интересов и неисполнения обязанностей, установленных в целях противодействия
коррупции настоящим Федеральным законом, Федеральным законом
от 25.12.2008 №273-ФЗ «О противодействии коррупции» и другими федеральными
законами;
Пунктом
1 части 1 статьи 13.1 Федерального закона от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О
противодействии коррупции» предусмотрено, что лицо, замещающее государственную
должность Российской Федерации, государственную должность субъекта Российской
Федерации, муниципальную должность, в порядке, предусмотренном федеральными
конституционными законами, федеральными законами, законами субъектов Российской
Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами, подлежит увольнению
(освобождению от должности) в связи с утратой доверия в случае непринятия лицом
мер по предотвращению и (или) урегулированию конфликта интересов, стороной
которого оно является.
Согласно статье 10 вышеуказанного Федерального закона под
конфликтом интересов в настоящем Федеральном законе понимается ситуация, при
которой личная заинтересованность (прямая или косвенная) лица, замещающего
должность, замещение которой предусматривает обязанность принимать меры по
предотвращению и урегулированию конфликта интересов, влияет или может повлиять
на надлежащее, объективное и беспристрастное исполнение им должностных
(служебных) обязанностей (осуществление полномочий).
Под личной заинтересованностью понимается возможность
получения доходов в виде денег, иного имущества, в том числе имущественных
прав, услуг имущественного характера, результатов выполненных работ или
каких-либо выгод (преимуществ) лицом, указанным в части 1
настоящей статьи, и (или) состоящими с ним в близком родстве или свойстве
лицами (родителями, супругами, детьми, братьями, сестрами, а также братьями,
сестрами, родителями, детьми супругов и супругами детей), гражданами или
организациями, с которыми лицо, указанное в части 1
настоящей статьи, и (или) лица, состоящие с ним в близком родстве или свойстве,
связаны имущественными, корпоративными или иными близкими отношениями.
На государственных и муниципальных служащих возлагается
обязанность принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликта
интересов.
Порядок проведения проверок соблюдения налагаемых на
вышеуказанных лиц ограничений и обязанностей на территории Ульяновской области
регулируется Законом Ульяновской области от 30.01.2006 №06-ЗО «О
государственных должностях Ульяновской области».
Так,
в соответствии с частью 1 статьи 9.1 вышеуказанного Закона Ульяновской области
(здесь и далее в редакции, действующей на момент возникновения спорных
правоотношений), решение о проведении проверки достоверности и полноты
представленных лицом, замещающим государственную должность, не указанную в пунктах 1,
2,
6,
7,
10,
12
и 13 статьи 3
настоящего Закона, сведений о своих доходах, об имуществе и обязательствах
имущественного характера, а также сведений о доходах, об имуществе и
обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и
несовершеннолетних детей, равно как и решение о проведении проверки соблюдения
им налагаемых Федеральным законом
«О противодействии коррупции» и иными федеральными законами, а также законами
Ульяновской области ограничений и обязанностей, принимается Губернатором
Ульяновской области и оформляется правовым актом Губернатора Ульяновской
области.
Подразделение,
образуемое в Правительстве Ульяновской области, реализующее функции по
профилактике коррупционных и иных правонарушений в Ульяновской области,
обеспечивает уведомление в письменной форме лица, замещающего государственную
должность, не указанную в пунктах 1,
2,
6,
7,
10,
12
и 13 статьи 3
настоящего Закона, либо претендующего на замещение такой государственной должности,
о проведении в отношении его проверок - в течение двух рабочих дней со дня
издания соответствующего правового акта Губернатора Ульяновской области (часть
6 статьи 9.1 Закона).
Согласно
части 3 статьи 9.1 вышеуказанного Закона Ульяновской области основанием для
проведения проверок является поступившая Губернатору Ульяновской области в
письменной форме:
информация
кадровой службы соответствующего государственного органа Ульяновской области о
непредставлении лицом, замещающим государственную должность, не указанную в пунктах 1,
2,
6,
7,
10,
12
и 13 статьи 3
настоящего Закона, либо претендующим на замещение такой государственной должности,
сведений о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного
характера, а также сведений о доходах, об имуществе и обязательствах
имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей;
информация,
свидетельствующая о недостоверности и (или) неполноте представленных лицом,
замещающим государственную должность, не указанную в пунктах 1,
2,
6,
7,
10,
12
и 13 статьи 3
настоящего Закона, либо претендующим на замещение такой государственной
должности, сведений о своих доходах, об имуществе и обязательствах
имущественного характера, а также сведений о доходах, об имуществе и обязательствах
имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей и
(или) свидетельствующая о несоблюдении им налагаемых Федеральным законом
"О противодействии коррупции" и иными федеральными законами, а также
законами Ульяновской области ограничений и обязанностей, если такая информация
представлена:
а)
правоохранительными и другими государственными органами;
б)
постоянно действующими руководящими органами политических партий и
зарегистрированных в соответствии с законом иных общероссийских общественных
объединений, не являющихся политическими партиями, а также региональных
отделений политических партий, межрегиональных и региональных общественных
объединений;
в)
Общественной палатой Российской Федерации или Общественной палатой Ульяновской
области;
г)
редакциями общероссийских и региональных средств массовой информации;
д)
кадровыми службами соответствующих государственных органов Ульяновской области
или подразделением, образуемым в Правительстве Ульяновской области, реализующим
функции по профилактике коррупционных и иных правонарушений в Ульяновской
области.
Как установлено судом, основанием для проведения проверки
явился факт размещения публикаций средствами массовой информации в сети
Интернет, о чем говорится в докладной записке соответствующего подразделения
Правительства Ульяновской области.
Между тем, материалы дела не содержат сведений о том, что
такая информация Губернатору области была предоставлена в письменном виде
редакциями общероссийских и общерегиональных средств массовой информации.
При
этом, статья с сайте Ulpressa,
является перепечаткой с сайта ulnovosti.ru, не зарегистрированного в
качестве СМИ Федеральной службой по надзору в сфере связи, информационных
технологий и массовых коммуникаций (Роскомнадзор).
В связи с изложенным, суд первой инстанции пришел к выводу о
том, что указанные публикации сами по себе не являлись достаточными основаниями
инициирования проведения проверки.
При этом, вопреки доводам апелляционных жалоб, суд, исходя
из того, что проверка была фактически проведена, не делая выводов о ее
незаконности лишь по мотивам правомерности (неправомерности) ее инициирования,
проверил саму процедуру ее проведения на соответствие положениям действующего
законодательства.
Так, судом установлено, что в нарушение части 6 статьи 9.1
Закона Ульяновской области № 06-ЗО подразделение, образуемое в Правительстве
Ульяновской области, реализующее функции по профилактике коррупционных и иных
правонарушений в Ульяновской области в письменной форме Семенкина М.И. не уведомило о
проведении в отношении него проверки.
С заключением
по результатам проверки истец был ознакомлен уже после освобождения его от
замещаемой должности, в связи с чем был лишен возможности реализовывать права,
предусмотренные частью 8 указанной статьи, в частности, предоставлять
дополнительные материалы, давать по ним пояснения, что также указывает на
процедурные нарушения.
Согласно
части 9 статьи 9.1 Закона Ульяновской области № 06-ЗО руководитель
уполномоченного подразделения представляет Губернатору Ульяновской области
доклад о результатах проверок. При этом в докладе должен содержаться один из
следующих выводов:
1)
сведения, представленные лицом, замещающим государственную должность, не
указанную в пунктах 1,
2,
6,
7,
10,
12
и 13 статьи 3
настоящего Закона, либо претендующим на замещение такой государственной
должности, в отношении которого проводилась проверка, являются достоверными;
2)
сведения, представленные лицом, замещающим государственную должность, не
указанную в пунктах 1,
2,
6,
7,
10,
12
и 13 статьи 3
настоящего Закона, либо претендующим на замещение такой государственной
должности, в отношении которого проводилась проверка, являются достоверными, но
неполными;
3)
сведения, представленные лицом, замещающим государственную должность, не
указанную в пунктах 1,
2,
6,
7,
10,
12
и 13 статьи 3
настоящего Закона, либо претендующим на замещение такой государственной
должности, в отношении которого проводилась проверка, являются недостоверными;
4)
лицом, замещающим государственную должность, не указанную в пунктах 1,
2,
6,
7,
10,
12
и 13 статьи 3
настоящего Закона, в отношении которого проводилась проверка, соблюдены
налагаемые на него ограничения и обязанности;
5)
лицом, замещающим государственную должность, не указанную в пунктах 1,
2,
6,
7,
10,
12
и 13 статьи 3
настоящего Закона, в отношении которого проводилась проверка, не соблюдены
налагаемые на него ограничения и обязанности.
В
нарушение вышеприведенного законодательства, в докладе руководителя
подразделения, образуемого в Правительстве Ульяновской области, реализующего
функции по профилактике коррупционных и иных правонарушений в Ульяновской
области, от 17.11.2020, оформленного в виде заключения по результатам проверки,
не содержится вывода, который, исходя из требований закона, подразделению в
силу их компетенции надлежало сформулировать. В заключении имеет место
перечисление проверяемых обстоятельств, ссылки на нормативные правовые акты,
вероятностные оценочные суждения относительно того, как соотносятся действия
Семенкина М.И. с понятиями тех нормативных правовых актов, на которые в
заключении имеется ссылка, однако выводов, которые должны содержатся в докладе
в силу части 9 статьи 9.1 Закона Ульяновской области № 06-ЗО отсутствуют.
Часть 10 той же статьи Закона указывает на то, что в
случаях, предусмотренных пунктами 2,
3
и 5 части 9
настоящей статьи, материалы проверки передаются в комиссию, уполномоченную
рассматривать вопросы соблюдения лицами, замещающими государственные должности,
не указанные в пунктах 1,
2,
6,
7,
10,
12
и 13 статьи 3
настоящего Закона, налагаемых на них ограничений и обязанностей, а также
вопросы полноты и достоверности сведений, представляемых лицами, претендующими
на замещение таких должностей.
Если комиссией будет установлено, что имеются основания
для принятия решения о применении к лицу, замещающему государственную
должность, не указанную в пунктах 1,
2,
6,
7,
10,
12
и 13 статьи 3
настоящего Закона, взыскания за совершение им коррупционного правонарушения,
сведения о результатах проверки направляются комиссией соответственно
Губернатору Ульяновской области, в Избирательную комиссию Ульяновской области
или в Законодательное Собрание Ульяновской области для принятия такого решения.
Сведения о создании такой комиссии и рассмотрении ею
указанного вопроса материалы дела не содержат.
Между тем, исходя из наименования документа, составленного
17.11.2020 начальником управления по реализации единой государственной политики
в области противодействия коррупции, профилактики коррупционных и иных
правонарушений администрации Губернатора Ульяновской области –Уполномоченным по
противодействию коррупции Ульяновской области Яшновой С.Г., в данном случае
указанное управление разрешило вопрос в рамках полномочий, предусмотренных, как
частью 9, так и 10 статьи 9.1 Закона Ульяновской области № 06-ЗО. При этом, как
указывалось выше, конкретных выводов в том виде, как они должны быть изложены в
силу вышеприведенных положений действующего законодательства, данный документ не содержит.
Однако, именно указанный документ явился основанием к
изданию 17.11.2020 Губернатором Ульяновской области распоряжения об освобождении
Семенкина М.И. от замещаемой им должности.
Как
следует из положений части 1 статьи 9.2 Закона Ульяновской области «О
государственных должностях Ульяновской области» лицо, замещающее
государственную должность, не указанную в пунктах 1,
2,
6,
7,
10,
12
и 13 статьи 3
настоящего Закона, подлежит увольнению (освобождению от должности) в связи с
утратой доверия в случаях, предусмотренных статьей 13.1
Федерального закона «О противодействии коррупции».
Решение
об увольнении (освобождении от должности) в связи с утратой доверия в отношении
лица, замещающего государственную должность Первого заместителя Губернатора
Ульяновской области, Председателя Правительства Ульяновской области,
заместителя Губернатора Ульяновской области, первого заместителя Председателя
Правительства Ульяновской области, заместителя Председателя Правительства
Ульяновской области, министра Ульяновской области принимается Губернатором Ульяновской области (часть 2
статьи 9.2).
При
решении вопроса об увольнении (освобождении от должности) лица, замещающего
государственную должность, не указанную в пунктах 1,
2,
6,
7,
10,
12
и 13 статьи 3
настоящего Закона, в связи с утратой доверия учитываются характер и тяжесть
совершенного им коррупционного правонарушения, обстоятельства, при которых оно
было совершено, а также соблюдение лицом, замещающим государственную должность,
не указанную в пунктах 1,
2,
6,
7,
10,
12
и 13 статьи 3
настоящего Закона, других ограничений и запретов, исполнение им обязанностей,
установленных в целях противодействия коррупции, а также результаты
предшествующего совершению коррупционного правонарушения исполнения им своих
должностных обязанностей (часть 3 статьи 9.2).
Согласно
части 5 той же статьи Закона Ульяновской области 06-ЗО в акте государственного
органа Ульяновской области об увольнении (освобождении от должности) лица,
замещающего государственную должность, не указанную в пунктах 1,
2,
6,
7,
10,
12
и 13 статьи 3
настоящего Закона, в связи с утратой доверия указываются существо совершенного
им коррупционного правонарушения и положения нормативных правовых актов,
которые им были нарушены, а в качестве оснований увольнения (освобождения от
должности) – статья 13.1
Федерального закона «О противодействии коррупции».
При вынесении оспариваемого Семенкиным М.И. распоряжения
вышеприведенные положения действующего законодательства были нарушены.
В
распоряжении Губернатора Ульяновской области от 17.11.2020 № *** не указано ни
существо правонарушения, ни положения нормативно-правовых актов, которые
Семенкиным М.И. были нарушены.
В
качестве основания освобождения от замещаемой должности указаны не положения статьи 13.1
Федерального закона «О противодействии коррупции», а содержится ссылка на
положения части 4 статьи 9.2 Закона «О государственных должностях Ульяновской
области», предусматривающие процедурные вопросы – срок, в течение которого
принимается решение.
Вопреки
доводам апелляционных жалоб и представления,
перечисленные обстоятельства свидетельствуют о грубых нарушениях
процедуры осуществления проверки и отстранения истца от замещаемой должности, которые
позволили суду прийти к выводу о незаконности оспариваемого распоряжения и его отмене. Указанные нарушения являются
самостоятельными основаниями для отмены распоряжения. Иных выводов для отмены
распоряжения, кроме нарушения процедуры его издания, решение суда не содержит.
Доводы апелляционных жалоб и представления о не применении к
спорным правоотношениям норм трудового законодательства не свидетельствует о
незаконности принятого судом решения.
Частью
седьмой статьи 11 Трудового кодекса Российской Федерации
установлено, что на государственных служащих и муниципальных служащих действие
трудового законодательства и иных актов, содержащих нормы трудового права,
распространяется с особенностями, предусмотренными федеральными законами и
иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными
нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации о государственной
службе и муниципальной службе.
В
соответствии со статьей 73
Федерального закона от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ «О государственной гражданской
службе Российской Федерации» федеральные законы, иные нормативные правовые акты
Российской Федерации, законы и иные нормативные правовые акты субъектов
Российской Федерации, содержащие нормы трудового права, применяются к
отношениям, связанным с гражданской службой, в части, не урегулированной данным
федеральным законом.
Следовательно,
данной статьей
предусмотрено субсидиарное применение норм трудового законодательства к
отношениям, связанным с государственной гражданской службой.
Принимая решение о признании незаконным распоряжения об
отстранении истца от замещаемой должности и восстановлении его в
государственной должности, суд первой инстанции руководствовался специальными
нормами закона, а не положениями трудового законодательства.
Не может судебная коллегия согласиться и с доводами
апелляционных жалоб и представления относительно того, что Правительство
Ульяновской области не является надлежащим ответчиком по делу.
Распоряжением Губернатора Ульяновской области от 01.11.2018
№ *** Семенкин М.И. назначен на государственнцю должность заместителя
Председателя Правительства Ульяновской области – Министра агропромышленного
комплекса и развития сельских территорий Ульяновской области на период полномочий Правительства
Ульяновской области.
Согласно статье 1 Закона Ульяновской области от 17.11.2016 №
164-ЗО «О Правительстве Ульяновской области» Правительство Ульяновской области
является постоянно действующим высшим
исполнительным органом государственной власти Ульяновской области и
возглавляется Губернатором Ульяновской области.
В силу статьи 3 Закона Правительство Ульяновской области
состоит из членов Правительства Ульяновской области.
Членами Правительства Ульяновской области являются:
Председатель Правительства Ульяновской области;
первые заместители Председателя Правительства Ульяновской
области;
заместители Председателя Правительства Ульяновской области;
министры
Ульяновской области;
руководители
отдельных исполнительных органов государственной власти Ульяновской области, не
являющихся министерствами Ульяновской области, и руководители отдельных
подразделений, образуемых в Правительстве Ульяновской области, перечень которых
утверждается Губернатором Ульяновской области.
Члены Правительства Ульяновской области, указанные в статье
3 Закона, назначаются на должность и освобождаются от должности Губернатором
Ульяновской области.
Согласно
части 2 статьи 10 Закона Ульяновской области от 30.01.2006 №06-ЗО «О государственных должностях
Ульяновской области» ведение личного дела лица, замещающего государственную
должность, указанную в пунктах 1,
3
- 5,
8,
9,
11,
22,
24
и 25 статьи 3
настоящего Закона, осуществляет кадровая служба Правительства Ульяновской
области, лица, замещающего иную государственную должность, - соответственно
кадровые службы Законодательного Собрания Ульяновской области Избирательной
комиссии Ульяновской области и соответствующей территориальной избирательной
комиссии Ульяновской области, Счетной палаты Ульяновской области в порядке,
установленном для ведения личных дел государственных гражданских служащих
Ульяновской области.
В
соответствии с частью 4 статьи 11 указанного закона предоставление лицу, замещающему
государственную должность, установленных настоящим Законом и иных
предусмотренных законодательством гарантий его деятельности обеспечивается
государственными органами Ульяновской области, указанными в части 2
статьи 10 настоящего Закона, за счет средств, предусмотренных на эти
цели в их бюджетных сметах.
При
таких обстоятельствах, судом верно определены ответчики по делу.
Как следует из положений статьи 19 Устава
Ульяновской области, Губернатор Ульяновской области является
высшим должностным лицом Ульяновской области. Губернатор Ульяновской области
возглавляет Правительство Ульяновской области.
В
суде первой и апелляционной инстанции участвовали представители Правительства
Ульяновской области, полномочиями которых на участие в суде наделил Губернатор
Ульяновской области.
Учитывая
статус Губернатора области, приведенные выше положения законодательных актов,
установленные по делу обстоятельства, несостоятельным судебная коллегия находит
и доводы апелляционных жалоб о нарушении прав Губернатора Ульяновской области
оспариваемым решением.
Иные доводы апелляционных жалоб и представления
существенными не являются, отмену оспариваемого решения за собой не влекут.
В
целом, доводы апелляционных жалоб и представления направлены на переоценку
собранных по делу доказательств, оснований для которой суд апелляционной
инстанции не усматривает, по существу повторяют изложенную ответчиками позицию в обоснование возражений
на иск, которая была предметом исследования и оценки суда первой инстанции, не
содержат фактов, которые по существу опровергали бы выводы суда первой
инстанции, в связи с чем, признаются судом апелляционной инстанции
несостоятельными.
Нарушений норм материального и процессуального закона,
которые могли бы повлечь отмену либо изменение судебного постановления, не
установлено.
При таких обстоятельствах оснований для отмены решения суда
по доводам апелляционных жалоб и представления не имеется.
Руководствуясь статьей 328 Гражданского процессуального
кодекса Российской Федерации, судебная коллегия
определила:
решение Ленинского районного суда города Ульяновска от 29
декабря 2020 года, а апелляционные жалобы Правительства Ульяновской области,
Губернатора Ульяновской области, апелляционное представление прокурора
Ленинского района города Ульяновска – без удовлетворения.
Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную
силу со дня его принятия.
Апелляционное определение может быть обжаловано в
течение трех месяцев в кассационном
порядке в Шестой кассационный суд общей юрисдикции (г. Самара) по правилам,
установленным главой 41 Гражданского процессуального кодекса Российской
Федерации через Ленинский районный суд Ульяновской области.
Председательствующий
Судьи