У Л
Ь Я Н О В С К И Й О Б Л А С Т Н О
Й С У Д
73RS0001-01-2024-007621-27
Судья Сизов И.А.
Дело № 33а-1373/2025
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
г. Ульяновск
1 апреля 2025 года
Судебная коллегия по
административным делам Ульяновского областного суда в составе:
председательствующего
судьи Пулькиной Н.А.,
судей Лифановой
З.А., Бахаревой Н.Н.,
при секретаре Лазареве
М.М.
рассмотрела в
открытом судебном заседании апелляционную жалобу представителя Сабанова Дмитрия Сергеевича
– Белова Василия Валерьевича на решение Ленинского районного суда г.Ульяновска
от 27 ноября 2024 года по делу №2а-5359/2024, которым
постановлено:
в удовлетворении
административного иска Сабанова Дмитрия Сергеевича к Министерству имущественных
отношений и архитектуры Ульяновской области о признании незаконным решения отказать.
Заслушав доклад
судьи Лифановой З.А., пояснения представителя Сабанова Д.С. - Белова В.В., поддержавшего доводы апелляционной
жалобы, судебная коллегия
установила:
Сабанов Д.С.
обратился в суд с административным иском к Министерству имущественных отношений
и архитектуры Ульяновской области (далее – Министерство) о признании незаконным
решения.
В обоснование
заявленных требований указал, что является арендатором земельного участка,
государственная собственность на который не разграничена, с кадастровым номером *** (единое
землепользование) (далее - Земельный участок) в соответствии с договором аренды
от ***. Земельный участок состоит из двух обособленных (условных) участков,
входящих в единое землепользование: кадастровый номер ***, площадью 80 850
кв.м, кадастровый номер ***, площадью 148 882,6 кв.м).
В соответствии с
данными ЕГРН земельный участок относится к категории земель «земли населенных
пунктов» и включен в границы населенного пункта город Ульяновск, вид
разрешенного использования - для размещения предприятия по переработке твердых
бытовых отходов и полигона по их захоронению, площадь земельного участка – 229 733
кв.м. Срок действия договора аренды земельного участка - с 11.01.2024 по
31.12.2068.
Текущий вид
разрешенного использования Земельного участка соответствует виду разрешенного
использования «Специальная деятельность» (код вида разрешенного использования
земельного участка 12.2) в соответствии с Классификатором видов разрешенного
использования, утвержденного приказом Федеральной службы государственной
регистрации, кадастра и картографии от 10 ноября 2020 г. № П/0412 (далее -
Классификатор).
На земельном
участке, в частности, на обособленном земельном участке с кадастровым номером ***
расположены принадлежащие Сабанову Д.С. на праве собственности объекты
капитального строительства: 1-ый пусковой комплекс первого этапа строительства
(котлован для складирования ТБО), площадью 24 692,4 кв.м, с
кадастровым номером ***; 2-ой пусковой комплекс первого этапа строительства,
полигон по захоронению твердых бытовых отходов (котлован для складирования ТБО),
площадью 24 768 кв.м, с кадастровым номером ***.
В соответствии с
Генеральным планом города Ульяновска земельный участок расположен на территории
озеленения санитарно-защитных зон, территории коммунально-складских предприятий
и организаций, территории очистных сооружений канализации.
В соответствии с
Правилами землепользования и застройки муниципального образования «город
Ульяновск», утвержденными Постановлением администрации г.Ульяновска от
10.08.2021 №1166 (далее - ПЗЗ г.Ульяновска), обособленный (условный) участок с
кадастровым номером ***, входящий в единое землепользование расположен в зоне ***
- зона складирования и переработки отходов III-IV-V классов опасности и биологических отходов, а
обособленный (условный) участок с кадастровым номером *** входящий в единое
землепользование расположен в зоне *** - зона озеленения санитарно-защитных
зон.
Сабанов Д.С.,
полагая, что использование земельного участка с расположенными на нем объектами
капитального строительства по целевому назначению невозможно без изменения
категории земель, а функциональные зоны, определенные Генеральным планом города
Ульяновска и установленное ПЗЗ г.Ульяновска градостроительное зонирование не
предполагают осуществление на территории Земельного участка деятельности,
связанной с размещением отходов производства и потребления, направил 08.05.2024
в Министерство имущественных отношений и архитектуры Ульяновской области (далее
- Министерство) Предложение о внесении изменений в Генеральный план города
Ульяновска с ходатайством о переводе земельного участка из состава земель одной
категории в другую и о внесении изменений в Правила землепользования и
застройки муниципального образования «город Ульяновск» (далее - Предложение).
23.07.2024 Сабановым
Д.С. в адрес Министерства были направлены дополнительные пояснения к
Предложению.
Письмом от *** №***Министерством
был дан промежуточный ответ на обращение Сабанова Д.С.
Обращением в адрес
Министерства от 06.08.2024 Сабанов Д.С. просил направить решение Министерства о
результатах рассмотрения Предложения.
Письмом от ***
Министерство сообщило Сабанову Д.С., что считает нецелесообразным учитывать
Предложение при подготовке проекта внесения изменений в Генеральный план города
Ульяновска, а также об отказе в принятии решения о переводе земельного участка
с кадастровым номером *** из состава земель категории «земли населенных
пунктов» в состав земель категории «земли промышленности, энергетики,
транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земель для
обеспечения космической деятельности, земель обороны, безопасности и земель
иного специального назначения» (далее - земли промышленности и иного
специального назначения), мотивируя свое решение наличием решения Комиссии по
рассмотрению предложений о внесении изменений в Генеральный план и Правила
землепользования и застройки МО «Город Ульяновск» Ульяновской области (далее -
Комиссия) от 25.07.2024 об отказе во внесении изменений в Генеральный план и
Правила землепользования и застройки МО «Город Ульяновск» Ульяновской области,
отраженных в Предложении.
Основания для
принятия решения об отказе были следующие:
-наличие
апелляционного определения Ульяновского областного суда от 18.06.2024 на
решение Заволжского районного суда г.Ульяновска от 19.01.2024, которым
установлено, что свалка, находящаяся на части земельного участка с кадастровым
номером ***, признана несанкционированной и подлежит ликвидации;
-на территории
Ульяновской области находятся 4 действующих объекта размещения ТКО. Согласно
федеральному проекту «Комплексная система обращения с твердыми коммунальными
отходами» не рекомендуется создание профицита мощностей по размещению отходов.
Создание новых объектов размещения отходов 4-5 класса опасности
нецелесообразно;
-рассматриваемый
земельный участок находится в зоне деятельности регионального оператора №3,
имеющего свои объекты обращения с ТКО. Министерством жилищно-коммунального
хозяйства Ульяновской области подписано соглашение, действующее до 2028 года с
региональным оператором, в силу которого создание и функционирование
дополнительного объекта ТКО на рассматриваемом земельном участке будет
невозможно
Административный истец считает решение об отказе в принятии решения о переводе земельного
участка с кадастровым номером *** из состава земель категории «земли населенных
пунктов» в состав земель категории «земли промышленности, энергетики,
транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земель для
обеспечения космической деятельности, земель обороны, безопасности и земель
иного специального назначения» путем изменения границ населенного пункта город
Ульяновск посредством внесения изменений в Генеральный план города Ульяновска, выраженное в письме Министерства от
28.08.2024 незаконным и нарушающим права
и законные интересы Сабанова Д.С.
В соответствии с
данными ЕГРН земельный участок с кадастровым номером *** (Единое
землепользование), находящийся в государственной собственности Ульяновской
области и в аренде у Сабанова Д.С., относится к категории земель - земли
населенных пунктов, включен в границы населенного пункта город Ульяновск и
имеет вид разрешенного использования - для размещения предприятия по
переработке твердых бытовых отходов и полигона по их захоронению. На земельном
участке располагаются объекты капитального строительства (котлованы для
складирования ТБО), что соответствует виду разрешенного использования
Земельного участка.
Полагая, что
внесение изменений в Генеральный план города является единственным способом
восстановления своих прав, Сабанов Д.С. просил суд:
-признать незаконным
решение Министерства имущественных отношений и архитектуры Ульяновской области,
выраженное в письме Министерства от *** №***.
-обязать
Министерство имущественных отношений и архитектуры Ульяновской области в
течение месяца с момента вступления в законную силу решения суда устранить
допущенное нарушение прав и законных интересов Сабанова Д.С. путем принятия
решения о подготовке предложений о внесении в генеральный план города
Ульяновска изменений на основании Предложения Сабанова Д.С. о внесении
изменений в генеральный план города Ульяновска с ходатайством о переводе
земельного участка из состава земель одной категории в другую и о внесении
изменений в правила землепользования и застройки муниципального образования
«город Ульяновск» от *** года, предусматривающих исключение земельного участка
с кадастровым номером *** из границ населенного пункта города Ульяновска.
К участию в деле в
качестве заинтересованного лица привлечена администрация города Ульяновска.
Рассмотрев заявленные требования по существу,
суд принял приведенное выше решение.
В апелляционной
жалобе представитель Сабанова Д.С. – Белов В.В. просит решение суда отменить,
принять по делу новое решение об удовлетворении заявленных требований.
В обоснование жалобы
приводит доводы, аналогичные изложенным в административном исковом заявлении.
Полагает, что при рассмотрении дела суд допустил нарушения норм материального и
процессуального права, принял ошибочные доводы ответчика о том, что при
принятии оспариваемого решения Министерством не было допущено превышение
пределов усмотрения либо использование полномочий вопреки законной цели и
правам, законным интересам административного истца. Считает, что изменение
категории земель населенных пунктов на иные категории осуществляется посредством
установления или изменения границ населенных пунктов путем утверждения или
изменения генерального плана городского округа, поселения, отображающего
границы населенных пунктов, расположенных в границах соответствующего
муниципального образования.
В судебное заседание
другие лица, участвующие в деле, не явились, извещены надлежащим образом о времени и месте
судебного заседания.
Судебная коллегия с учетом положений
ст.ст.150, 306 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации
определила рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц.
Проверив материалы
дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, судебная коллегия приходит к
следующему.
В соответствии с ч. 1 ст. 218 КАС РФ гражданин, организация, иные лица
могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий
(бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления,
иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными
публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной
коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного
или муниципального служащего (далее - орган, организация, лицо, наделенные
государственными или иными публичными полномочиями), если полагают, что
нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы
препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или
на них незаконно возложены какие-либо обязанности.
Исходя из положений ч.2 ст.227 Кодекса
административного судопроизводства Российской Федерации, суд удовлетворяет
заявленные требования об оспаривании решения, действия (бездействия) органа,
организации, лица, наделенных государственными или иными публичными
полномочиями, если установит, что оспариваемое решение, действие (бездействия)
нарушает права и свободы административного истца, а также не соответствует
закону или иному нормативному правовому акту. В случае отсутствия указанной
совокупности суд отказывает в удовлетворении требования о признании решения,
действия (бездействия) незаконными.
Статьей 7
Земельного кодекса Российской Федерации (ЗК РФ) определено, что земли в
Российской Федерации по целевому назначению подразделяются на следующие
категории: 1) земли сельскохозяйственного
назначения; 2) земли населенных
пунктов; 3) земли
промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения,
информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны,
безопасности и земли иного специального назначения; 4) земли особо охраняемых территорий и
объектов; 5) земли лесного фонда;
6) земли водного фонда;
7) земли запаса.
Земли, указанные в п.1
настоящей статьи, используются в соответствии с установленным для них целевым
назначением. Правовой режим земель и земельных участков определяется в
соответствии с федеральными законами исходя из их принадлежности к той или иной
категории земель и разрешенного использования.
В соответствии со ст.83 ЗК РФ землями
населенных пунктов признаются земли, используемые и предназначенные для
застройки и развития населенных пунктов.
Границы городских и сельских населенных
пунктов отделяют земли населенных пунктов от земель иных категорий. Границы
городских и сельских населенных пунктов не могут пересекать границы
муниципальных образований или выходить за их границы, а также пересекать
границы земельных участков, предоставленных гражданам или юридическим лицам. При
выявлении пересечения границ городских либо сельских населенных пунктов с
границами земельных участков устранение такого пересечения осуществляется в
соответствии с настоящим Кодексом и другими федеральными законами.
Согласно ч.1 ст.8 Федерального закона от
21.12.2004 №172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории
в другую» установление или изменение границ населенных пунктов, а также
включение земельных участков в границы населенных пунктов либо исключение
земельных участков из границ населенных пунктов является переводом земель
населенных пунктов или земельных участков в составе таких земель в другую
категорию либо переводом земель или земельных участков в составе таких земель
из других категорий в земли населенных пунктов.
Перевод земель населенных пунктов в земли
иных категорий и земель иных категорий в земли населенных пунктов независимо от
их форм собственности осуществляется путем установления или изменения границ
населенных пунктов в порядке, установленном настоящим Кодексом и
законодательством Российской Федерации о градостроительной деятельности (пп. 4 п.1
ст.8 ЗК РФ).
В соответствии с п.1 ст.84
ЗК РФ установление, изменение границ населенных пунктов осуществляются в
соответствии с законодательством Российской Федерации о градостроительной
деятельности
Пунктом 20
ч.1 ст. 14 Федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» утверждение генеральных планов поселения,
правил землепользования и застройки отнесено к компетенции органов местного
самоуправления городского, сельского поселения.
В соответствии с ч.ч. 17,
18 ст.24
Градостроительного кодекса РФ (ГрК РФ)
внесение изменений в генеральный план осуществляется в соответствии с настоящей
статьей и статьями 9
и 25
настоящего Кодекса.
Внесение в генеральный план изменений,
предусматривающих изменение границ населенных пунктов в целях жилищного
строительства, определения зон рекреационного назначения или устранения
пересечения границ населенного пункта с границами земельных участков,
осуществляется без проведения общественных обсуждений или публичных слушаний.
Решение о подготовке проекта генерального
плана, а также решения о подготовке предложений о внесении в генеральный план
изменений принимаются соответственно главой местной администрации поселения,
главой местной администрации муниципального округа, главой местной
администрации городского округа.
Органы государственной власти Российской
Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы
местного самоуправления, заинтересованные физические и юридические лица вправе
обращаться к главе местной администрации поселения, главе местной администрации
муниципального округа, главе местной администрации городского округа с
предложениями о внесении изменений (ч.16 ст.24
ГрК РФ).
В Ульяновской области процедура учета таких предложений определена
приказом Министерства имущественных отношений и архитектуры Ульяновской области
от 20.02.2023 №16-пр «Об утверждении Положения о Комиссии по рассмотрению
предложений о внесении изменений в Генеральный план и Правила землепользования
и застройки муниципального образования «Город Ульяновск» Ульяновской области»
(далее – Положение).
В компетенцию Комиссии входит осуществление
следующих функций:1) согласование технического задания на подготовку проектов
Генерального плана и (или) Правил землепользования и застройки; 2) рассмотрение
предложений о внесении изменений в Генеральный план и (или) Правила
землепользования и застройки, принятие решений по поступившим предложениям о
согласовании либо об отказе в согласовании таких предложений с указанием причин
отклонения. Решения Комиссии оформляются протоколом заседания Комиссии; 3)
рассмотрение проектов Генерального плана и (или) Правил землепользования и
застройки, проектов документов о внесении изменений в утвержденный Генеральный план
и (или) Правила землепользования и застройки; 4) рассмотрение материалов
общественных обсуждений или публичных слушаний и заключений по результатам
общественных обсуждений или публичных слушаний по проектам Генерального плана и
(или) Правил землепользования и застройки, проектам документов о внесении
изменений в утвержденный Генеральный план и (или) Правила землепользования и
застройки в случае поступления замечаний и предложений заинтересованных лиц о
несогласии с такими проектами.
08.05.2024 Сабанов Д.С.
направил в Министерство имущественных отношений и архитектуры Ульяновской
области Предложение о внесении изменений в генеральный план города Ульяновска с
ходатайством о переводе земельного участка из состава земель одной категории в
другую и о внесении изменений в правила землепользования и застройки
муниципального образования «город Ульяновск».
23.07.2024 Сабановым
Д.С. в адрес Министерства были направлены дополнительные пояснения к
Предложению.
Письмом от *** №***Министерством
был дан промежуточный ответ на обращение Сабанова Д.С.
06.08.2024 Сабанов
Д.С. повторно обратился в Министерство с заявлением о направлении решения по
результатам рассмотрения Предложения.
Письмом от *** Министерство
сообщило Сабанову Д.С., что считает нецелесообразным учитывать Предложение при
подготовке проекта внесения изменений в генеральный план города Ульяновск, а
также об отказе в принятии решения о переводе земельного участка с кадастровым
номером *** из состава земель категории «земли населенных пунктов» в состав
земель категории «земли промышленности, энергетики, транспорта, связи,
радиовещания, телевидения, информатики, земель для обеспечения космической
деятельности, земель обороны, безопасности и земель иного специального
назначения» (далее - земли промышленности и иного специального назначения),
мотивируя свое решение наличием решения Комиссии по рассмотрению предложений о
внесении изменений в Генеральный план и Правила землепользования и застройки МО
«Город Ульяновск» Ульяновской области (далее - Комиссия) от 25.07.2024 об
отказе во внесении изменений в Генеральный план и Правила землепользования и
застройки МО «Город Ульяновск» Ульяновской области, отраженных в Предложении.
В соответствии с протоколом Комиссии от ***
присутствовало 25 человек, из них с правом голоса – 22 человека. По результатам
голосования члены Комиссии: поддержали Предложение – 2 человека, приняли
решение отказать – 11 человек, решили направить предложение разработчику
проекта внесения изменений в ГП И ПЗЗ – 7 человек, 1 член комиссии не
голосовал. То есть, большинством голосов принято решение отказать Сабанову Д.С.
по существу рассматриваемого вопроса.
Разрешая административный спор и отказывая в
удовлетворении требований Сабанова Д.С.,
суд первой инстанции, руководствуясь положениями Земельного кодекса РФ,
Градостроительного кодекса РФ, Федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об
общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»,
приказа Министерства имущественных
отношений и архитектуры Ульяновской области от 20.02.2023 №16-пр «Об
утверждении Положения о Комиссии по рассмотрению предложений о внесении
изменений в Генеральный план и Правила землепользования и застройки
муниципального образования «Город Ульяновск» Ульяновской области», п. 18
постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 28.06.2022 №21 «О
некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса
административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного
процессуального кодекса Российской Федерации»,
исходил из того, что вопрос о возможности учета Предложений в проекте
внесения изменений в Генеральный план разрешается уполномоченным органом в
пределах предоставленной свободы усмотрения, которое не должно быть
произвольным. Поскольку оспариваемое решение принято уполномоченным органом
государственной власти, с соблюдением процедуры и сроков его принятия, по своей
сути не является произвольным, принято с учетом принципов градостроительной
деятельности, предназначения территориального планирования, исходя из
объективных обстоятельств - нецелесообразности изменения границ МО «город
Ульяновск», то оснований для удовлетворения требований Сабанова Д.С. не
имеется.
С такими выводами районного суда судебная
коллегия соглашается.
Вопреки доводам апелляционной жалобы, при
принятии оспариваемого решения Министерством не допущено превышение пределов
усмотрения либо использование полномочий вопреки законной цели и правам,
законным интересам граждан, организаций, государства и общества.
Как верно указано судом, сама по себе подача
заявления (предложения) о внесении изменений в генеральный план в инициативном
порядке не порождает безусловную обязанность органа принять соответствующее
решение о внесении таких изменений, а также принять решение о внесении
изменений в генеральный план.
Суд пришел к правильному
выводу о том, что по делу не представлено доказательств того, что оспариваемое решение
нарушает права, свободы и законные интересы административного истца, создает
препятствия к реализации его прав и законных интересов или на него незаконно
возложены какие-либо обязанности.
В отсутствие предусмотренной
ч. 2 ст.227 КАС РФ совокупности оснований для принятия решения об
удовлетворении административного иска суд правомерно отказал в удовлетворении
требований Сабанова Д.С. в полном объеме.
Одновременно
судебная коллегия отмечает, что право собственности Сабанова Д.С. на расположенные на
спорном земельном участке объекты недвижимости, зарегистрировано в декабре 2023
года, договор аренды земельного участка заключен в январе 2024 года, то есть
при действующих Генеральном плане и ПЗЗ в тех редакциях, которые
административный истец полагает необходимыми к изменению. Таким образом,
Сабанов Д.С. не мог не знать об имеющихся ограничениях, установленных законом,
но, тем не менее, принял на себя все риски, связанные с использованием объектов
недвижимости и аренды земельного участка, что свидетельствует о его осознанном
волеизъявлении.
При таких
обстоятельствах утверждение о нарушении административным ответчиком прав
административного истца не является безусловным.
Свое право на
оспаривание Генерального плана города Сабанов Д.С. не реализовал, что следует
из пояснений его представителя в суде апелляционной инстанции, при этом
препятствий для этого не имеется.
Таким образом,
принятое по делу решение является правильным, нормы материального и процессуального
права применены судом верно. Оснований для его отмены не имеется.
На основании
изложенного, руководствуясь ст.ст.309-310 Кодекса административного
судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия
определила:
решение Ленинского районного суда г.Ульяновска от 27
ноября 2024 года оставить без изменения, а апелляционную жалобу представителя
Сабанова Дмитрия Сергеевича – Белова Василия Валерьевича - без удовлетворения.
Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со
дня его принятия и может быть обжаловано в течение шести месяцев в кассационном
порядке в Шестой кассационный суд общей юрисдикции по правилам, установленным
главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации,
через суд первой инстанции.
Председательствующий
Судьи
Мотивированное
апелляционное определение изготовлено 09.04.2025
