У Л
Ь Я Н О В С К И Й О Б Л А С Т Н О
Й С У Д
73RS0014-02-2024-000231-21
Судья Ханбекова Н.М.
Дело № 33а-1952/2025
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
г. Ульяновск
29 апреля 2025 года
Судебная коллегия по
административным делам Ульяновского областного суда в составе:
председательствующего
судьи Пулькиной Н.А.,
судей Бахаревой
Н.Н., Лифановой З.А.,
при секретаре
Чичкиной А.П.,
рассмотрела в
открытом судебном заседании апелляционную жалобу администрации муниципального
образования «Павловский район» Ульяновской области на решение Николаевского
районного суда Ульяновской области от 4 сентября 2024
года, с учетом дополнительного решения суда от 12 февраля 2025 года, по делу №
2а-2-129/2024, которым постановлено:
Административные
исковые требования прокурора Павловского района Ульяновской области в защиту
прав и законных интересов неопределенного круга лиц удовлетворить.
Признать незаконным
бездействие администрации МО «Павловский район» по непринятию мер по ликвидации
несанкционированной свалки твердых коммунальных, бытовых, строительных отходов,
отходов жизнедеятельности животноводства, расположенной на выезде из ***
(координаты: *** - широты; *** - долготы), площадью 17067 кв.м.
Признать незаконным
бездействие администрации МО «Павловский район» по непринятию мер по ликвидации
несанкционированной свалки твердых коммунальных, бытовых, строительных отходов,
отходов жизнедеятельности животноводства, в *** на земельном участке,
расположенном вблизи *** (координаты:
*** - широты; *** - долготы), площадью 21672 кв.м.
Обязать
администрацию МО «Павловский район» в срок до 1 октября 2025 года ликвидировать
несанкционированную свалку твердых коммунальных, бытовых, строительных отходов,
отходов жизнедеятельности животноводства, расположенную на выезде из с***
(координаты: *** - широты; *** -долготы), площадью 17067 кв.м.
Обязать
администрацию МО «Павловский район» в срок до 1 октября 2025 года ликвидировать
несанкционированную свалку твердых коммунальных, бытовых, строительных отходов,
отходов жизнедеятельности животноводства, расположенную в *** на земельном
участке, расположенном вблизи *** (координаты: *** - широты; *** - долготы),
площадью 21672 кв.м.
Отказать в
удовлетворении административных исковых требований прокурора Павловского района
Ульяновской области в защиту прав и законных интересов неопределенного круга
лиц к обществу с ограниченной ответственностью «Межрегиональная экологическая
компания» о признании бездействия незаконным, возложении обязанности по
ликвидации несанкционированных свалок.
Заслушав доклад судьи Бахаревой Н.Н.,
пояснения прокурора Стерлядевой Е.В.,
полагавшей решение суда законным и
обоснованным, судебная коллегия
установила:
Прокурор Павловского
района Ульяновской области обратился в суд с административным иском в защиту
прав и законных интересов неопределенного круга лиц к ООО «Межрегиональная
экологическая компания» о признании бездействия незаконным, возложении
обязанности по ликвидации несанкционированных свалок.
Требования
мотивированы тем, что прокуратурой района проведена проверка соблюдения
законодательства, регламентирующего вопросы обращения с отходами производства и
потребления, в результате которой выявлены нарушения, требующие принятия мер
прокурорского реагирования.
В ходе проведенной
проверки было установлено, что на земельном участке, расположенном на выезде из
***, образована несанкционированная свалка твердых коммунальных, бытовых,
строительных отходов, отходов жизнедеятельности животноводства, площадь
захламления составляет около 17067 кв.м.
Также установлено,
что в *** на земельном участке, расположенном вблизи ***, образована
несанкционированная свалка твердых коммунальных, бытовых, строительных отходов,
отходов жизнедеятельности животноводства, площадь захламления составляет около
21672 кв.м.
При этом, несмотря
на наличие факта незаконного размещения, длительное время на указанных
местностях твердых коммунальных отходов меры по ликвидации данных свалок со
стороны администрации муниципального образования «Баклушинское сельское
поселение» не принимались.
В целях устранения
указанных нарушений прокурором района *** года в адрес главы администрации
муниципального образования «Баклушинское сельское поселение» внесено
представление.
В ходе проведенной
прокуратурой района повторной проверки установлено, что несанкционированные
свалки до настоящего времени не ликвидированы, что подтверждается актом проверки
от 5 июля 2024 года и приложенными к нему фотографиями.
Просил суд признать
незаконным бездействие администрации муниципального образования «Павловский
район» Ульяновской области по непринятию мер по ликвидации несанкционированных
свалок твердых коммунальных, бытовых, строительных отходов, отходов
жизнедеятельности животноводства, расположенных на земельном участке на выезде
из *** (координаты: *** – широты, *** - долготы), площадью 17067 кв.м, и в ***
на земельном участке, расположенном вблизи *** (координаты: *** – широты, *** - долготы), площадью 21672 кв.м; обязать
администрацию муниципального образования «Павловский район» Ульяновской области
в срок до 1 октября 2025 года ликвидировать вышеуказанные несанкционированные
свалки твердых коммунальных, бытовых, строительных отходов, отходов
жизнедеятельности животноводства.
В качестве
административного ответчика привлечено ООО «Межрегиональная экологическая
компания», в качестве заинтересованного лица
привлечено Министерство природных ресурсов и экологии Ульяновской
области.
Рассмотрев заявленные требования по существу,
суд принял приведенное выше решение.
В апелляционной
жалобе администрация
муниципального образования «Павловский район» Ульяновской области просит
решение суда отменить, принять по делу новое решение об отказе в удовлетворении
заявленных требований.
В обоснование жалобы указывает на то, что в силу
действующего законодательства администрация
муниципального образования «Павловский район» Ульяновской области не уполномочено
ликвидировать несанкционированную свалку.
С 1 января 2020
года деятельность по сбору, транспортированию, обработке, утилизации,
захоронению твердых коммунальных отходов на территории Ульяновской области
обеспечивается региональным оператором, то есть ООО «МЭК».
На регионального
оператора также возлагается обязанность, предусмотренная соглашением, по
обеспечению выявления и ликвидации мест несанкционированного размещения ТКО в
зоне своей деятельности.
Возложение
обязанности по ликвидации несанкционированных свалок только за счет бюджетных
средств муниципального образования «Павловский район» Ульяновской области
негативно отразится на основной деятельности органов местного самоуправления
Павловского района Ульяновской области, создаст препятствия для исполнения
финансовых обязательств, возникающих в связи с решением вопросов местного
значения, и как следствие, нарушение прав и законных интересов населения.
В возражениях на апелляционную жалобу
прокурор Павловского района Ульяновской области просит решение суда оставить
без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения.
В судебное заседание
иные лица, участвующие в деле, не явились, извещены надлежащим образом о времени и месте
судебного заседания.
Судебная коллегия с учетом положений статей
150, 306 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации
определила рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц.
Проверив материалы
дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, судебная
коллегия приходит к следующему.
Согласно части 1 статьи 308 Кодекса
административного судопроизводства Российской Федерации суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в
полном
объеме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционных жалобе,
представлении и возражениях относительно жалобы, представления.
В соответствии с
частью 1 статьи 176 Кодекса административного судопроизводства Российской
Федерации решение суда должно быть законным и обоснованным.
В силу пункта 4
части 1 статьи 310 Кодекса административного судопроизводства Российской
Федерации решения суда первой инстанции подлежат безусловной отмене в случае
принятия судом решения о правах и об обязанностях лиц, не привлеченных к
участию в административном деле.
Основаниями для
отмены или изменения решения суда в апелляционном порядке являются нарушение
или неправильное применение норм материального права или норм процессуального
права (пункт 4 части 2 статьи 310
Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).
Такие нарушения
допущены судом при рассмотрении настоящего административного дела.
Разрешая
административный спор и принимая решение об удовлетворении административного
иска в приведенной в судебном акте формулировке, суд первой инстанции посчитал
доказанным факт нахождения несанкционированных мест размещения твердых коммунальных отходов на
земельных участках, расположенных на территории ***, входящего территориально в
муниципальное образование «Павловский район» Ульяновской области, указав, что
администрация муниципального образования «Павловский район» Ульяновской области
несет ответственность по недопущению загрязнения либо иного негативного
воздействия на данные земельные участки и обязана принимать меры по ликвидации
последствий.
Законодательство в области охраны окружающей
среды в силу пункта 1
статьи 2 Федерального закона от 10 января 2002 года № 7-ФЗ «Об
охране окружающей среды» основывается на Конституции
Российской Федерации и состоит из данного федерального закона,
других федеральных законов, а также принимаемых в соответствии с ними иных
нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных
правовых актов субъектов Российской Федерации.
Отношения, возникающие в области охраны
окружающей среды, в той мере, в какой это необходимо для обеспечения
санитарно-эпидемиологического благополучия населения, регулируются
законодательством о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения и
законодательством об охране здоровья, иным направленным на обеспечение
благоприятной для человека окружающей среды законодательством (пункт 6
статьи 2).
Федеральным законом
от 30 марта 1999 года № 52-ФЗ «О
санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» определено,
что санитарно-эпидемиологическое
благополучие населения - состояние здоровья населения, среды обитания человека,
при котором отсутствует вредное воздействие факторов среды обитания на человека
и обеспечиваются благоприятные условия его жизнедеятельности (статья 1);
содержание территорий городских и сельских поселений, промышленных площадок
должно отвечать санитарным правилам (пункт 2
статьи 21); отходы производства и потребления подлежат сбору,
накоплению, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию,
размещению, условия и способы которых должны быть безопасными для здоровья
населения и среды обитания и которые должны осуществляться в соответствии с
санитарными правилами и иными нормативными правовыми актами Российской
Федерации (пункт 1
статьи 22).
Пункт 1
статьи 13.4 Федерального закона от 24 июня 1998 года № 89-ФЗ «Об
отходах производства и потребления» допускает накопление отходов только в
местах (на площадках) накопления отходов, соответствующих требованиям
законодательства в области санитарно-эпидемиологического благополучия населения
и иного законодательства Российской Федерации.
Территории, используемые, но не
предназначенные для размещения на них отходов, согласно пункту 4.13
ГОСТ 30772-2001 «Межгосударственный стандарт. Ресурсосбережение. Обращение с
отходами. Термины и определения», введенного постановлением
Госстандарта России от 28 декабря 2001 года № 607-ст (далее - ГОСТ 30772-2001),
являются несанкционированными свалками отходов.
Согласно примечанию к
пункту 7.8 ГОСТа 30772-2001, если юридическое лицо, индивидуальный
предприниматель, производящие отходы, не установлены, собственником отходов
являются органы местного самоуправления, юридические лица или индивидуальные
предприниматели, ответственные за территории, на которых эти отходы находятся.
В соответствии с Земельным кодексом
Российской Федерации собственники земельных участков и лица, не являющиеся
собственниками земельных участков, обязаны осуществлять мероприятия по охране
земель, не допускать загрязнение, истощение, деградацию, порчу, уничтожение
земель и почв и иное негативное воздействие на земли и почвы (абзацы
четвертый и восьмой
статьи 42).
С 1 января 2019 года в соответствии с
Федеральным законом
от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон
от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ) к числу вопросов местного значения городского
поселения стало относиться участие в организации деятельности по накоплению (в
том числе раздельному) и транспортированию твердых коммунальных отходов, при
этом на территориях сельских поселений, входящих в состав муниципального
района, данный вопрос решается органом местного самоуправления соответствующего
муниципального района, если его решение не отнесено к ведению органов местного
самоуправления сельских поселений законами субъекта Российской Федерации и
принятыми в соответствии с ними уставом муниципального района и уставами
сельских поселений; к числу же вопросов местного значения муниципального района
отнесено участие в организации деятельности по накоплению (в том числе
раздельному), сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию,
захоронению твердых коммунальных отходов на территории соответствующего
муниципального района (пункт 18
части 1, части 3
и 4 статьи 14
и пункт 14
части 1 статьи 15 Федерального закона
от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ).
Как указывает Конституционный Суд Российской
Федерации в Постановлении
от 30 мая 2023 года № 27-П, предусмотренное статьей 42
Конституции Российской Федерации право каждого на благоприятную окружающую
среду - в контексте провозглашенных в ее преамбуле
цели обеспечения благополучия и процветания России и ответственности за страну
перед нынешним и будущими поколениями, а также конституционного требования о
сбалансированности прав и обязанностей гражданина (статья 75.1)
- неразрывно связано с конституционной обязанностью сохранять природу и окружающую
среду, бережно относиться к природным богатствам (статья 58).
Исполнению данной конституционной обязанности, являющейся одновременно частью
обеспечительного механизма реализации конституционного права каждого на
благоприятную окружающую среду и других экологических прав, и вместе с тем
достижению конституционно значимой цели сохранения благоприятной окружающей
среды, включая ее защиту от негативного воздействия отходов производства и
потребления, призван содействовать, в частности, Федеральный закон
«Об охране окружающей среды», который в развитие упомянутых конституционных
предписаний устанавливает правовые основы государственной политики в области
охраны окружающей среды, в том числе определяет полномочия органов
государственной власти и органов местного самоуправления в данной сфере, а
также предусматривает требования в области охраны окружающей среды при
осуществлении хозяйственной и иной деятельности, включая требования при
обращении с отходами производства и потребления (статья 51).
Указанный Федеральный закон
исходит из принципа ответственности органов всех трех уровней публичной власти
за обеспечение благоприятной окружающей среды и экологической безопасности на
соответствующих территориях (абзац
одиннадцатый статьи 1 и абзац шестой
статьи 3), что согласуется с конституционными предписаниями о
единстве системы публичной власти.
При этом Конституционный Суд Российской
Федерации отмечает, что органы местного самоуправления могут являться
субъектами, непосредственно ответственными за содержание (в том числе за
недопущение размещения отходов) не только земель и земельных участков,
находящихся в муниципальной собственности, но и расположенных в границах этих
муниципальных образований земель или земельных участков, государственная
собственность на которые не разграничена, а также земельных участков,
находящихся в государственной собственности и не закрепленных за конкретным
пользователем, в тех ситуациях, когда твердые коммунальные отходы размещены
исключительно или преимущественно населением муниципального образования и при
этом их размещение находится в прямой зависимости от ненадлежащего исполнения
органом местного самоуправления данного муниципального образования возложенных
на него полномочий в сфере обращения с твердыми коммунальными отходами (прежде
всего в части организации на территории муниципального образования
удовлетворяющих потребностям жителей мест (площадок) накопления твердых
коммунальных отходов) и муниципального земельного контроля. То есть
возникновение или продолжение функционирования конкретного места размещения отходов
вызвано умышленными неправомерными действиями органа местного самоуправления
или должностного лица данного муниципального образования.
Положениями статьи 1064
Гражданского кодекса Российской Федерации предусмотрены общие основания
ответственности за причинение вреда, в соответствии с которым вред, причиненный
личности или имуществу гражданина, а также вред, причиненный имуществу
юридического лица, подлежит возмещению в полном объеме лицом, причинившим вред.
При этом лицо, причинившее вред,
освобождается от возмещения вреда, если докажет, что вред причинен не по его
вине.
Учитывая приведенное правовое регулирование,
ответственным лицом по очистке земельного участка от свалки ТКО является
собственник земельного участка, либо иное лицо, осуществляющее полномочия
собственника, если не установлено юридическое лицо, индивидуальный
предприниматель, либо физическое лицо, производящие отходы. При этом
собственник земельного участка может быть освобожден от этой обязанности, если
докажет, что вред причинен по вине иных лиц.
Таким образом, из вышеуказанного следует, что
для правильного разрешения споров о ликвидации мест несанкционированного
размещения отходов необходимо установить обстоятельства возникновения этих
мест, их расположение, правовая принадлежность земельного участка, установление
лиц, допустивших образование свалок, наличие вины.
Конституционный Суд Российской Федерации в
вышеупомянутом Постановлении
отметил, что органы местного самоуправления не могут и не должны нести всю
полноту ответственности за ликвидацию мест несанкционированного размещения
твердых коммунальных отходов, собственник которых (разместившее их лицо) не
установлен, лишь в том случае, если не установлено, что возникновение или
продолжение функционирования конкретного места размещения отходов не вызвано
умышленными неправомерными действиями органа местного самоуправления или должностного
лица данного муниципального образования.
Как указано выше, рассматривая настоящее
дело, суд первой инстанции не выяснил
обстоятельства возникновения мест размещения отходов, не установил, не является
ли их возникновение следствием бездействия органов местного самоуправления,
заключающегося в неорганизации в пределах муниципального образования мест
размещения (площадок) накопления твердых коммунальных отходов. То есть наличие
либо отсутствие вины органов местного самоуправления в образовании мест несанкционированного
размещения ТКО на земельных участках по делу надлежащим образом не выяснены.
Также
судом первой инстанции не учтено, что в силу пункта 2.9 Положения о Министерстве
природных ресурсов и экологии Ульяновской области, утвержденного постановлением
Правительства Ульяновской области от 6
июля 2018 года №
16/299-П, на указанное
министерство возложена обязанность
организации ликвидации мест размещения отходов (несанкционированных свалок),
расположенных в границах земельных участков, находящихся в государственной
собственности Ульяновской области, а также в границах земельных участков,
государственная собственность на которые не разграничена.
Как
следует из материалов настоящего дела, Министерство природных ресурсов и
экологии Ульяновской области в качестве
административного ответчика не привлекалось,
тогда, как из представленного
администрацией Баклушинского сельского поселения Павловского района Ульяновской
области сообщения от 28 апреля
2025 года следует, что земельные
участки, на которых обнаружены отходы, являются земельными участками,
государственная собственность на которые не разграничена.
Так как судом при
рассмотрении дела нарушены положения пункта 4 части 1 статьи 310 Кодекса
административного судопроизводства Российской Федерации, решение суда не может
быть признано законным и обоснованным и подлежит отмене с направлением дела на
новое рассмотрение в суд первой инстанции.
При новом рассмотрении суду следует устранить
указанные нарушения, привлечь к участию в деле в качестве административного
ответчика Министерство природных ресурсов и экологии Ульяновской области,
установить обстоятельства возникновения мест размещения отходов, в том числе,
является ли их возникновение следствием бездействия органов местного
самоуправления или следствием действий
(бездействия) иных лиц, наличие вины, а
также установить точное расположение несанкционированных свалок, правовую
принадлежность земельных участков, определить главных распорядителей бюджетных
средств, имеющих право распределять бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных
обязательств между подведомственными распорядителями и (или) получателями
бюджетных средств, выделенные им финансовым органом по вопросам охраны
окружающей среды, принять иные меры для всестороннего, полного и своевременного
рассмотрения административного дела, по результатам которого необходимо принять
решение в соответствии с нормами материального и процессуального права, в том
числе, отразить в нем оценку имеющихся доказательств и доводов лиц, участвующих
в деле.
На основании
изложенного, руководствуясь статьей 309 Кодекса административного
судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия
определила:
решение
Николаевского районного суда Ульяновской области от 4 сентября 2024 года, с учетом
дополнительного решения суда от 12 февраля 2025 года, отменить.
Административное дело направить в суд
первой инстанции на новое рассмотрение.
Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со
дня его принятия и может быть обжаловано в течение шести месяцев в кассационном
порядке в Шестой кассационный суд общей юрисдикции по правилам, установленным
главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации,
через суд первой инстанции.
Председательствующий
Судьи
Мотивированное
апелляционное определение изготовлено 19 мая 2025 года.
