3а-47/2026
(3а-198/2025)
73OS0000-01-2025-000444-21
Р
Е Ш Е Н И Е
ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ
25 февраля 2026 года
г. Ульяновск
Ульяновский областной суд в составе
судьи Трифоновой Т.П.,
при секретаре Терентьевой А.С.,
рассмотрев в открытом судебном заседании
административное дело по административному иску заместителя прокурора
Ульяновской области, действующего в интересах неопределенного круга лиц, к
Правительству Ульяновской области о признании недействующим в части
Постановления Правительства Ульяновской области от 19 декабря 2022 года № 773-П
«Об особенностях разрешительных режимов в сфере торговли на территории
Ульяновской области»,
установил:
в соответствии с постановлением Правительства
Российской Федерации от 12 марта 2022 года № 353 «Об особенностях
разрешительной деятельности в Российской Федерации в 2022 и 2023 годах» (далее
- постановление Правительства Российской Федерации № 353) Правительством
Ульяновской области принято постановление от 19 декабря 2022 года № 773-П «Об
особенностях разрешительных режимов в сфере торговли на территории Ульяновской
области» (постановление Правительства Ульяновской области №773-П) (л.д. 52-55
т.1).
Постановление
Правительства Ульяновской области № 773-П опубликовано 20 декабря 2022 года на
официальном интернет-портале правовой информации www.pravo.gov.ru, номер публикации 7300202212200014, дата
публикации – 20 декабря 2022 года (л.д. 56 т.1).
Пунктом 1 данного
постановления продлены на 12 месяцев без проведения торгов сроки действия
договоров на размещение нестационарных торговых объектов и объектов для
осуществления развозной торговли, включая договоры аренды для размещения
указанных объектов на земельных участках, в зданиях, строениях, сооружениях,
находящихся в государственной собственности или муниципальной собственности
муниципального образования Ульяновской области, сроки действия которых истекают
с 14 марта 2022 года по 31 декабря 2026
года.
Заместитель прокурора Ульяновской области
обратился в суд с административным иском о признании недействующим пункта 1
указанного постановления Правительства Ульяновской области № 773-П, как
противоречащему пункту 1 Приложения № 15 к постановлению Правительства
Российской Федерации от 12 марта 2022 года № 353, которым установлена
возможность продления на срок до 7 лет (если более длительные сроки продления
не предусмотрены договором, актом субъекта Российской Федерации, органа
местного самоуправления) без проведения торгов срока действия договоров на
размещение нестационарных торговых объектов и объектов для осуществления
развозной торговли, включая договоры аренды для размещения указанных объектов
на земельных участках, в зданиях, строениях, сооружениях, находящихся в
государственной собственности или муниципальной собственности, сроки действия
которых истекают со дня вступления в силу постановления Правительства
Российской Федерации от 12 марта
2022 года № 353 «Об особенностях разрешительной деятельности в Российской
Федерации» по 31 декабря 2026 года.
В обоснование требований указал на то, что
постановление Правительства Ульяновской области № 773-П в оспариваемой части
противоречит федеральному законодательству, целевой направленностью которого
является поддержка субъектов малого и среднего предпринимательства в период
действия ограничений, введенных в связи с распространением новой коронавирусной
инфекции и с учетом продолжающегося санкционного давления на хозяйствующие
субъекты.
Также указал, что Минпромторг в письме от 14
июля 2022 года № ЕВ-67706/15 рекомендовал предусмотреть в субъектах РФ
продление договоров и разрешительных документов на объекты в сфере торговли на
максимально установленный пунктами 1-3 Приложения № 15 срок (до 7 лет), исходя
из текущей экономической ситуации с целью создания условий для сохранения и
развития малого бизнеса, недопущения возникновения очагов социальной
напряженности.
Судом к участию в деле в качестве
заинтересованных лиц привлечены Министерство агропромышленного комплекса и
развития сельских территорий Ульяновской области (разработчик проекта
постановления Правительства Ульяновской области № 773-П), Министерство
имущественных отношений, градостроительной деятельности и цифрового развития
Ульяновской области, администрация города Ульяновска, Министерство
экономического развития Ульяновской области.
В судебном заседании представитель
Ульяновской областной прокуратуры Стерлядева Е.В. поддержала заявленные
требования по основаниям, изложенным в административном иске. Дополнительно
указала на то, что на момент принятия оспариваемого постановления Правительства
Ульяновской области № 773-П обоснование возможности продления срока действия
договоров на размещение нестационарных торговых объектов и объектов для
осуществления развозной торговли именно на 12 месяцев отсутствовало.
Представитель Правительства Ульяновской
области Федотова И.В. просила отказать в удовлетворении административного иска.
Указала на то, что постановление Правительства Ульяновской области № 773-П было
принято в пределах предоставленных Правительству Ульяновской области
полномочий, с соблюдением процедуры его принятия и порядка опубликования.
Постановление Правительства Ульяновской области № 773-П было согласовано, в том
числе, с Прокуратурой Ульяновской области, которая не установила его
противоречия федеральному законодательству, а также с уполномоченным по защите
прав предпринимателей в Ульяновской области, который не высказал несогласие с
проектом постановления Правительства Ульяновской области.
Используемый в постановлении Правительства РФ
№ 353 предлог «до» имеет значение временного предела определенного действия.
Таким образом, субъект РФ вправе был установить сроки в пределах временных
границ, уставленных постановлением Правительства РФ № 353 (л.д. 136-138 т.1).
Представители Администрации
г.Ульяновска, Министерства имущественных
отношений, градостроительной деятельности и цифрового развития Ульяновской
области, Министерства агропромышленного комплекса и развития сельских территорий
Ульяновской области в судебное заседание не явились, извещены надлежащим образом. В письменных отзывах на
административный иск просили отказать в его удовлетворении. В обоснование
привели доводы, аналогичные доводам Правительства Ульяновской области. Кроме
того, указали на то, что письмо Минпромторга носит рекомендательный характер
(л.д. 139-140, 141, 149-150 т.1).
Представитель Министерства экономического
развития Ульяновской области в судебное заседание также не явился, о дне
рассмотрения дела извещен надлежащим образом. В письменном отзыве на
административный иск указал на то, что установление длительных и экономически
необоснованных сроков действия договоров или их пролонгация приводит к
фактической блокировке конкурсных процедур на право заключения договоров, предусматривающих
размещение НТО и объектов для осуществления развозной торговли. Отсутствие
возможности проводить торги и заключать по их результатам новые договоры,
условия которых формируются с учетом рыночной стоимости права пользования
государственным и муниципальным имуществом на дату торгов, приводит к тому, что
региональный бюджет лишается потенциальной возможности получения более высоких
доходов от передачи в пользование ограниченного ресурса (земельных участков,
объектов недвижимости, мест размещения НТО), поскольку действующие договоры,
продленные на прежних условиях, не отражают актуальный рыночный уровень платы
(л.д. 162-168 т.1).
Кроме того, в дополнительном отзыве на
административный иск (л.д.1-3 т.2) Министерство экономического развития
Ульяновской области привело сведения об уровне обеспеченности населения
Ульяновской области нестационарными торговыми объектами за период с 2022 по
2025 год включительно с учетом существующих на территории Ульяновской области
нормативов минимальной обеспеченности населения площадью нестационарных
торговых объектов для Ульяновской области, утвержденных сначала Постановлением
Правительства Ульяновской области № 39-П от 25 января 2017 года, а затем
Постановлением Правительства Ульяновской области № 39-П от 30 января 2024 года. Согласно
приведенным сведениям норматив минимальной обеспеченности населения площадью
(количеством) нестационарных торговых объектов в Ульяновской области в 2022 году был превышен в 2,6 раза, в 2023
году – в 2,63 раза, в 2024 году - 2,98
раза, в 2025 году – в 2,69 раз.
Заслушав пояснения участников процесса,
исследовав материалы дела, суд приходит к следующему.
В соответствии с ч. 3 ст. 208 КА РФ с
административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта, в
том числе принятого референдумом субъекта Российской Федерации или местным
референдумом, не действующим полностью или в части в суд могут обратиться
прокурор в пределах своей компетенции, Президент Российской Федерации,
Правительство Российской Федерации, законодательный орган субъекта Российской
Федерации, высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации, орган
местного самоуправления, глава муниципального образования, а также в случаях,
предусмотренных федеральным законом, иные лица, полагающие, что принятый нормативный
правовой акт не соответствует иному нормативному правовому акту, имеющему
большую юридическую силу, нарушает их компетенцию или права, свободы и законные
интересы граждан.
При рассмотрении административного дела об
оспаривании нормативного правового акта суд проверяет законность оспариваемых
положений, при этом не связан основаниями и доводами, содержащимися в
административном исковом заявлении, и выясняет, соблюдены ли требования
нормативных правовых актов, устанавливающих полномочия органа на принятие
нормативных правовых актов; форму и вид, в которых принимаются нормативные
правовые акты; процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта;
правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок
опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация
предусмотрена законодательством 6 Российской Федерации) и вступления их в силу;
а также соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части
нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу (части 7 и 8
статьи 213 КАС РФ).
По результатам рассмотрения административного
дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об
удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемые
нормы не соответствуют иному нормативному правовому акту, имеющему большую
юридическую силу, либо об отказе в удовлетворении заявленных требований, если
оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт соответствует иному
нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу (часть 2 статьи
215 КАС РФ).
Проверяя полномочия органа, принявшего
оспариваемый нормативный правовой акт, процедуру его принятия и порядок
опубликования, суд приходит к следующему.
Согласно пункту «в» части 1 статьи 72
Конституции Российской Федерации вопросы владения, пользования и распоряжения
землей и другими природными ресурсами находятся в совместном ведении Российской
Федерации и субъектов Российской Федерации.
Согласно пункту «в» части 1 статьи 72
Конституции Российской Федерации вопросы владения, пользования и распоряжения
землей и другими природными ресурсами находятся в совместном ведении Российской
Федерации и субъектов Российской Федерации.
По предметам совместного ведения Российской
Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и
принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты
субъектов Российской Федерации.
Законы и иные нормативные правовые акты
субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам,
принятым в соответствии с частями первой и второй указанной статьи.
В случае противоречия между федеральным
законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный
закон (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).
Имущественные отношения по владению,
пользованию и распоряжению земельными участками, а также по совершению сделок с
ними регулируются гражданским законодательством, если иное не предусмотрено
земельным, лесным, водным законодательством, законодательством о недрах, об
охране окружающей среды, специальными федеральными законами (пункт 3 статьи 3
Земельного кодекса Российской Федерации).
Согласно подпункту 6 пункта 1 статьи 39.33
Земельного кодекса Российской Федерации использование земель или земельных
участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, за
исключением земельных участков, предоставленных гражданам или юридическим
лицам, может осуществляться без предоставления земельных участков и
установления сервитута, публичного сервитута, в том числе в случае размещения
нестационарных торговых объектов.
Размещение нестационарных торговых объектов
на землях или земельных участках, находящихся в государственной или
муниципальной собственности, осуществляется на основании схемы размещения
нестационарных торговых объектов в соответствии с Федеральным законом от 28
декабря 2009 года №381-ФЗ «Об основах государственного регулирования торговой
деятельности в Российской Федерации» (пункт 1 статьи 39.36 Земельного кодекса
Российской Федерации).
Статьей 18 Федерального закона от 08 марта
2022 года № 46-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты
Российской Федерации» Правительству Российской Федерации в 2022 году
предоставлено право принимать решения, предусматривающие в том числе
особенности лицензирования, а также иных разрешительных режимов, установленных
законодательством Российской Федерации (пункт 3 части 1 указанной статьи).
Правительство Российской Федерации, реализуя
предоставленные полномочия, приняло постановление № 353, которым в приложении №
15 установлены особенности разрешительных режимов в сфере торговли. Пунктом 1
приложения № 15 к постановлению Правительства Российской Федерации №353 (здесь
и далее в редакции постановления Правительства Российской Федерации от 09
апреля 2022 года № 626) установлена возможность продления на срок до 7 лет
(если более длительные сроки продления не предусмотрены договором, актом
субъекта Российской Федерации, органа местного самоуправления) без проведения
торгов срок действия договоров на размещение нестационарных торговых объектов и
объектов для осуществления развозной торговли, включая договоры аренды для
размещения указанных объектов на земельных участках, в зданиях, строениях,
сооружениях, находящихся в государственной собственности или муниципальной
собственности, сроки действия которых истекают со дня вступления в силу
постановления Правительства Российской Федерации № 353 по 31 декабря 2026 года.
Пунктом 4 приложения № 15 к Постановлению
Правительства РФ № 353 предусмотрено, что сроки, на которые продлеваются
договоры и разрешительные документы, и порядок их продления устанавливаются
нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации.
В соответствии с
Законом Ульяновской области от 17 ноября 2016 года № 164-ЗО (далее также Закон Ульяновской
области № 164-ЗО) «О Правительстве Ульяновской области» Правительство
Ульяновской области является постоянно действующим высшим исполнительным
органом Ульяновской области и формируется Губернатором Ульяновской области.
Правительство
Ульяновской области осуществляет исполнительную власть Ульяновской области (ст.
1 и 2).
Согласно п. 1 ст. 9 Закона Ульяновской области № 164-ЗО Правительство
Ульяновской области в пределах компетенции Ульяновской области осуществляет регулирование экономических
процессов.
Правительство
Ульяновской области на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных
конституционных законов, федеральных законов и иных нормативных правовых актов
Российской Федерации, Устава Ульяновской области и законов Ульяновской
области, указов и распоряжений Губернатора Ульяновской области издает
постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение.
Акты Правительства
Ульяновской области, имеющие нормативный характер, издаются в форме
постановлений Правительства Ульяновской области.
Порядок подготовки и
издания актов Правительства Ульяновской области устанавливается Губернатором
Ульяновской области в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами
и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, Уставом Ульяновской области и законами Ульяновской области
(ст. 17 Закона Ульяновской области №
164-ЗО).
Постановлением
Губернатора Ульяновской области от 02 декабря 2016 года № 113 утверждены Правила
подготовки и издания правовых актов Губернатора Ульяновской области и
Правительства Ульяновской области.
Во исполнение
вышеуказанных Правил (п. 3.4 – 3.9) проект постановления Правительства
Ульяновской области № 773-П прошел согласование с Прокуратурой Ульяновской
области (л.д. 61 т.1), Управлением Министерства юстиции Российской Федерации по
Ульяновской области (л.д. 62 т.1), уполномоченным по защите прав
предпринимателей в Ульяновской области (л.д. 63 т.1), Законодательным Собранием
Ульяновской области (л.д. 65 т.1), муниципальными образованиями Ульяновской
области (л.д. 81- 106 т.1).
Проект постановления
Правительства Ульяновской области № 773-П также прошел оценку регулирующего
воздействия и оценку социально-экономической эффективности (л.д. 72-80), было
проведено общественное обсуждение проекта нормативного правового акта (л.д. 71
т.1), проведена его независимая
антикоррупционная экспертиза, о чем указано в пояснительной записке к проекту
постановления Правительства Ульяновской области (л.д. 58 т.1).
В силу
части 3 Закона Ульяновской области
от 29 ноября 2005 года №136-ЗО «О порядке опубликования и
вступления в силу нормативных правовых актов Ульяновской области» нормативные
правовые акты Правительства Ульяновской области подлежат официальному
опубликованию в течение десяти дней со дня их подписания. Согласно части 1
указанного Закона области официальным опубликованием нормативных правовых актов
Ульяновской области считается первая публикация их полного текста в газетах
«Народная газета», «Ульяновская правда» или первое размещение (опубликование)
на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru).
Постановление
Правительства Ульяновской области № 773-П опубликовано на официальном
интернет-портале правовой информации» www.pravo.gov.ru, номер публикации 7300202212200014, дата публикации
– 20 декабря 2022 (л.д. 56 т.1).
Таким образом,
оспариваемый истцом нормативный правовой акт принят в пределах полномочий
Правительства Ульяновской области, с
соблюдением процедуры его принятия и порядка опубликования, что
административным истцом не оспаривается.
Проверяя
соответствие оспариваемого нормативного правового акта нормативным правовым
актам, имеющим большую юридическую силу, суд приходит к следующему.
Пунктом 4 приложения № 15 к Постановлению
Правительства РФ № 353 предусмотрено, что сроки, на которые продлеваются
договоры и разрешительные документы, и порядок их продления устанавливаются
нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации.
Федеральным
законодательством субъекту Российской Федерации делегировано право на принятие
нормативного правового акта, касающегося, в частности, сроков, на которые
продлеваются договоры.
Установленный
постановлением Правительства Ульяновской области №773-П 12-месячный срок
продления без проведения торгов договоров на размещение нестационарных торговых
объектов и объектов для осуществления развозной торговли, включая договоры
аренды для размещения указанных объектов на земельных участках, в зданиях,
строениях, сооружениях, находящихся в государственной собственности или
муниципальной собственности муниципального образования Ульяновской области,
сроки действия которых истекают с 14 марта 2022 года по 31 декабря 2026 года,
укладывается в рамки семилетнего срока, установленного Постановлением
Правительства Российской Федерации № 353, не противоречит нормативному
правовому акту, имеющему по отношению к оспоренному положению большую
юридическую силу.
Из буквального
толкования постановления Правительства РФ №353 не следует, что на уровне
субъекта Российской Федерации срок продления договоров должен устанавливаться
именно на 7 лет, поскольку Правительство Российской Федерации в своем
нормативном правовом акте устанавливает не обязанность, а правовую возможность
продления сроков соответствующих договоров и указывает максимальный предел
этого продления - до 7 лет для договоров, сроки действия которых истекают в
период с 12 марта 2022 года по 31 декабря 2026 года.
В ходе рассмотрения дела в качестве
обоснования 12-месячного срока, установленного пунктом 1 оспариваемого
постановления Правительства Ульяновской области № 773-П, Министерство
экономического развития Ульяновской области привело сведения об уровне
обеспеченности населения Ульяновской области нестационарными торговыми
объектами за период с 2022 по 2025 год включительно с учетом существующих на территории
Ульяновской области нормативов минимальной обеспеченности населения площадью
нестационарных торговых объектов для Ульяновской области, утвержденных сначала
Постановлением Правительства Ульяновской области № 39-П от 25 января 2017 года, а затем
Постановлением Правительства Ульяновской области № 39-П от 30 января 2024 года.
Согласно приведенным сведениям норматив минимальной обеспеченности населения
площадью (количеством) нестационарных торговых объектов в Ульяновской области в 2022 году был превышен в 2,6 раза, в 2023
году – в 2,63 раза, в 2024 году - 2,98
раз, в 2025 году – в 2,69 раз.
О том, что уровень обеспеченности населения
Ульяновской области нестационарными торговыми объектами на территории
Ульяновской области составил 2 157 НТО по состоянию на 01 октября 2022
года, указано в заключении об оценке регулирующего воздействия нормативного
правового акта (л.д. 79 т.1), что в 2,6
раза превышало действующий на момент принятия оспариваемого постановления
Правительства Ульяновской области № 773-П норматив минимальной обеспеченности
населения площадью (количеством) нестационарных торговых объектов в Ульяновской
области.
Письмо Министерства промышленности и торговли
РФ от 14 июля 2022 года №
ЕВ-67706/15, указывающее на целесообразность
предусматривать продление договоров и разрешительных документов на
объекты в сфере торговли на максимально установленные пунктами 1-3 Приложения №
15 к постановлению Правительства РФ от 12 марта 2022 года № 353 сроки, носит
рекомендательный характер и не может являться основанием для признания
недействующим пункта 1 постановления Правительства Ульяновской области № 773-П.
При этом суд отмечает наличие судебной
практики Верховного Суда РФ по аналогичному вопросу – определение №
45-КАД25-8-К7.
Учитывая вышеизложенное, суд приходит к
выводу о том, что оспариваемое административным истцом положение постановления
Правительства Ульяновской области № 773-П принято в пределах компетенции
Правительства Ульяновской области, в соответствии с требованиями федерального
законодательства, нормативный правовой акт обнародован и введен в действие в
установленном законом порядке, не нарушает прав и законных интересов
организаций и предпринимателей. При таких обстоятельствах оснований для
удовлетворения заявленных требований не имеется.
Руководствуясь ст.
175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации,
суд
Решил:
В удовлетворении
административного искового заявления
заместителя прокурора Ульяновской области, действующего в интересах неопределенного
круга лиц, к Правительству Ульяновской области о признании недействующим пункта
1 постановления Правительства
Ульяновской области от 19 декабря 2022
года №773-П «Об особенностях разрешительных режимов в сфере торговли на
территории Ульяновской области» в части
установления срока 12 месяцев, на который продлевается действие договоров,
предусматривающих размещение нестационарных торговых объектов и объектов для
осуществления развозной торговли, включая договоры аренды для размещения
указанных объектов на земельных участках, в зданиях, строениях, сооружениях,
находящихся в государственной собственности или муниципальной
собственности, отказать.
Решение может быть
обжаловано в Четвертый апелляционный суд общей юрисдикции через Ульяновский
областной суд в течение месяца со дня принятия решения в окончательной форме.
Судья
Трифонова Т.П.
Решение изготовлено
12 марта 2026 года.
