У Л Ь Я Н О В С К И Й О Б Л А С Т Н О Й С У Д
73RS0003-01-2025-004848-11
Судья Николаец О.В.
Дело №
33а-4463/2026
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
г. Ульяновск
08
сентября 2026 года
Судебная коллегия по
административным делам Ульяновского областного суда в составе:
председательствующего
судьи Пулькиной Н.А.,
судей Лифановой
З.А., Бахаревой Н.Н.,
при секретаре
Мустаеве Д.О.
рассмотрела
в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Министерства имущественных
отношений, градостроительной деятельности и цифрового развития Ульяновской
области на решение Железнодорожного районного суда города Ульяновска от 01
декабря 2025 года по делу № 2а-2048/2025, которым постановлено:
административное исковое
заявление Осипова Валерия Николаевича удовлетворить.
Признать отказ Министерства
имущественных отношений, градостроительной деятельности и цифрового развития
Ульяновской области от 25.09.2025 *** об отказе в заключении соглашения о
перераспределении земель и земельного участка с кадастровым номером ***,
утверждении схемы незаконным.
Обязать Министерство
имущественных отношений, градостроительной деятельности и цифрового развития
Ульяновской области повторно рассмотреть обращение Осипова Валерия Николаевича
о заключении соглашения о перераспределении земель государственная
собственность, на которые не разграничена и земельного участка с кадастровым
номером предоставлении в собственность земельного участка с кадастровым номером
***.
Заслушав доклад
судьи Лифановой З.А., пояснения представителя
Министерства имущественных отношений, градостроительной деятельности и
цифрового развития Ульяновской области – Плашенковой К.А., поддержавшей доводы
апелляционной жалобы, возражения представителя Осипова В.Н. – Лютикова А.А., полагавшего решение
суда не подлежащим отмене, судебная коллегия
установила:
Осипов В.Н.
обратился в суд с административным иском к Министерству имущественных
отношений, градостроительной деятельности и цифрового развития Ульяновской
области (далее - Министерство) о признании незаконным отказа в заключении
соглашения о перераспределении земельного участка.
Требования мотивировал тем, что
ему (Осипову В.Н.) на праве собственности принадлежит земельный участок,
площадью 530 кв.м, с кадастровым номером
***, расположенный по адресу: ***
09.09.2025 он (Осипов В.Н.)
обратился в Министерство с заявлением о заключении соглашения о
перераспределении указанного земельного участка с землями, государственная
собственность на которые не разграничена.
Письмом от 25.09.2025 *** в
утверждении схемы расположения и заключении соглашения о перераспределении было
отказано в связи с расположением образуемого земельного участка на территории
транспортно-инженерной инфраструктуры и расположением капитальных строений на
землях, государственная собственность на которых не разграничена.
Административный истец считает
вынесенный отказ необоснованным.
Просил суд признать незаконным
отказ Министерства от 25.09.2025 ***
Судом к участию в деле в качестве
заинтересованных лиц привлечены Управление Росреестра по Ульяновской области,
Осипова Р.Р.
В апелляционной
жалобе и дополнениях к ней Министерство
просит решение суда отменить, принять по делу новый судебный акт об отказе в
удовлетворении заявленных требований.
В обосновании жалобы
указывает на то, что в ходе рассмотрения заявления Осипова В.Н. было
установлено, что представленная схема выполнена без учета Генерального плана
города Ульяновска, Правил землепользования и застройки муниципального
образования «город Ульяновск», проекта планировки территории Железнодорожного
района муниципального образования «город Ульяновск». Кроме того, на спорном
земельном участке расположено два объекта капитального строения, однако к
заявлению административного истца не были приложены правоустанавливающие
документы на данные объекты недвижимости.
Обращает внимание на
то, что испрашиваемый земельный участок расположен на территории общего
пользования, предназначенной для удовлетворения потребностей неограниченного
круга лиц, и имеет особый правовой режим. В случае предоставления участка в
собственность будут нарушены права неограниченного круга лиц в использовании
спорного земельного участка в качестве земель общего пользования.
Считает, что отказ
Министерства не нарушает права административного истца по предоставлению ему
земельного участка в указанном месте для ведения личного подсобного хозяйства и
принят с учетом норм действующего законодательства и обстоятельств дела. У
Министерства отсутствовали основания для заключения соглашения о
перераспределении земель и земельного участка с кадастровым номером ***.
Какие-либо преимущества в предоставлении спорного земельного участка у
административного истца перед иными гражданами отсутствуют, однако у
административного истца имеется возможность заключить соглашение о
перераспределении земель и земельного участка на меньшую площадь, позволяющую
исключить нарушение требований земельного законодательства.
В возражениях на
апелляционную жалобу и дополнениях к ним представитель административного истца
Осипова В.Н. - Лютиков А.А. просит решение оставить без изменения,
апелляционную жалобу - без удовлетворения.
Апелляционным
определением Ульяновского областного суда от 03.03.2026 решение
Железнодорожного районного суда города Ульяновска от 01.12.2025 оставлено без
изменения, апелляционная жалоба Министерства имущественных отношений,
градостроительной деятельности и цифрового развития Ульяновской области – без
удовлетворения.
Кассационным
определением Шестого кассационного суда общей юрисдикции от 24.06.2026
апелляционное определение судебной коллегии по административным делам
Ульяновского областного суда от 03.03.2026 отменено, дело направлено на новое
апелляционное рассмотрение в Ульяновский областной суд.
В судебное заседание
другие лица, участвующие в деле, не явились, извещены надлежащим образом о времени и месте
судебного заседания заказной почтовой корреспонденцией с уведомлением (том 2
л.д.154-159).
Судебная коллегия с учетом положений ст. 150,
306 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (КАС РФ)
определила рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц.
Проверив материалы
дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, возражений, судебная коллегия
приходит к следующему.
Согласно ч.1 ст.218
КАС РФ гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями
об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти,
органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных
отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностного
лица, государственного или муниципального служащего, если полагают, что
нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы
препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или
на них незаконно возложены какие-либо обязанности.
Основанием для
удовлетворения таких требований является несоответствие оспариваемых решения,
действия (бездействия) нормативным правовым актам и нарушение ими прав, свобод
и законных интересов административного истца (п.1 ч.2 ст.218 КАС РФ).
Обязанность доказывания законности
оспариваемых нормативных правовых актов, актов, содержащих разъяснения
законодательства и обладающих нормативными свойствами, решений, действий (бездействия)
органов, организаций и должностных лиц, наделенных государственными или иными
публичными полномочиями, возлагается на соответствующие орган, организацию и
должностное лицо. Указанные органы, организации и должностные лица обязаны
также подтверждать факты, на которые они ссылаются как на основания своих
возражений (ч.2 ст.62 КАС РФ).
Согласно с ч.2 ст.227 КАС РФ по результатам
рассмотрения административного дела об оспаривании решения, действия
(бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными
публичными полномочиями, судом принимается решение об удовлетворении полностью
или в части заявленных требований о признании оспариваемых решения, действия
(бездействия) незаконными, если суд признает их не соответствующими нормативным
правовым актам и нарушающими права, свободы и законные интересы
административного истца.
Как следует из материалов дела и
установлено судом, Осипову В.Н. на праве собственности принадлежит земельный
участок, площадью 530 кв.м, с кадастровым номером *** (поставлен на кадастровый
учет 30.06.2014 с установлением границ и координат на местности (л.д.25-26),
категория земель - земли населенных пунктов, вид разрешенного использования -
для ведения личного подсобного хозяйства, и жилой дом, расположенный на данном
участке, площадью 152,1 кв.м, с кадастровым номером ***, по адресу: ***
Указанные объекты
приобретены им у Осиповой Н.В. на основании договора купли-продажи земельного
участка и незавершенного строительством жилого дома от 19.12.2014. Право
собственности Осипова В.Н. зарегистрировано ***, о чем внесена соответствующая
запись в ЕГРН (т.1 л.д.22-26, 67, 228-231).
Заинтересованному
лицу Осиповой Р.Р. (супруге административного истца Осипова Н.В.) на праве
собственности принадлежит земельный участок, площадью 300 кв.м, с кадастровым
номером ***, категория земель - земли населенных пунктов, вид разрешенного
использования - для индивидуального жилищного строительства, расположенный по
адресу: *** (далее - земельный участок с кадастровым номером ***). Право
собственности приобретено Осиповой Р.Р. на основании договора купли-продажи
земельного участка, государственная собственность на который не разграничена,
от 01.02.2024. Переход права собственности на земельный участок зарегистрирован
в ЕГРН *** (т.1 л.д. 242-243).
Между земельным
участком с кадастровым номером ***, принадлежащего Осипову В.Н., и земельным
участком с кадастровым номером ***, принадлежащим Осиповой Р.Р., находится
спорный земельный участок из состава земель, государственная собственность на
которые не разграничена, с условным номером ***
09.09.2025 Осипов В.Н. обратился
в Министерство с заявлением о заключении соглашения о перераспределении земель
и земельного участка с кадастровым номером ***, расположенного по адресу: ***
приложив к нему схему расположения земельного участка и пояснительную записку
кадастрового инженера (т.1 л.д. 10, 21, 100-105).
Решением
Министерства от 25.09.2025 Осипову В.Н. отказано в заключении соглашения о перераспределении
земель и земельного участка с кадастровым номером ***, и утверждении схемы на
основании пп. 1 п. 16 ст.11.10, пп. 3,
11, 12 п.9 ст.39.29 ЗК РФ (т.1 л.д.8-9, 126-128).
Отказ мотивирован тем,
что: 1) образуемый земельный участок расположен в двух территориальных зонах: в
территориальной зоне Ж1 - зона застройки индивидуальными жилыми домами и на
территории инженерно-транспортной инфраструктуры; 2) в соответствии с проектом
планировки формируемый земельный участок, расположен на территории общего
пользования; 3) на землях, государственная собственность на которые не
разграничена, расположены два капитальных строения, документы, удостоверяющие
право на объекты, не приложены.
25.01.2025 Министерством
издано распоряжение №163-од, в соответствии с которым Осиповой Р.Р. разрешено
использовать спорный земельный участок, площадью 317 кв.м, в установленных
границах. Цель использования – элементы благоустройства территории, в том числе
малые архитектурные формы, за исключением некапитальных нестационарных строений
и сооружений, рекламных конструкций, применяемых как составные части
благоустройства территории, без права на строительство и реконструкцию объектов
капитального строительства, на срок 10 лет. Пунктом 2 распоряжения установлено,
что при использовании данного участка, Осипова Р.Р. обязана обеспечить к нему
свободный доступ неограниченного круга лиц. Пунктом 3 распоряжения
предусмотрено, что земли, указанные в п.1 распоряжения, не могут быть
использованы для стоянок (парковок) транспортных средств, проездов и подъездных
дорог (т. 1 л.д. 240-241).
Вступившим в
законную силу решением Железнодорожного районного суда г.Ульяновска от
27.05.2025 по делу №2-868/2025 Министерству имущественных отношений и
архитектуры Ульяновской области отказано в удовлетворении иска к Осипову В.Н.
об освобождении земельного участка, расположенного по адресу: севернее
земельного участка с кадастровым номером ***, находящегося по адресу: *** путем
освобождения данного участка от 2 капитальных строений (т.2 л.д.171-185).
Разрешая
административный спор и удовлетворяя требования Осипова В.Н. о признании
незаконным отказа Министерства от 25.09.2025, суд первой инстанции исходил из того,
что оснований, послуживших мотивом для отказа административному истцу в заключении
соглашения о перераспределении земельного участка и земель, государственная
собственность на которые не разграничена, в ходе судебного разбирательства не
установлено.
С такими выводами
районного суда судебная коллегия соглашается.
Доводы апелляционной
жалобы Министерства являются несостоятельными, как основанные на ошибочном
толковании закона и установленных по делу обстоятельств.
В соответствии с п.1 ст.11.2
ЗК РФ земельные участки образуются при разделе, объединении, перераспределении
земельных участков или выделе из земельных участков, а также из земель,
находящихся в государственной или муниципальной собственности.
При
перераспределении нескольких смежных земельных участков образуются несколько
других смежных земельных участков и существование таких смежных земельных
участков прекращается; существование исходного земельного участка прекращается
и образуется новый земельный участок (п.2 ст. 11.7
ЗК РФ).
Согласно п. 1,
6 ст.11.9
ЗК РФ при образовании земельных участков, в отношении которых в соответствии с
законодательством о градостроительной деятельности устанавливаются
градостроительные регламенты, должны соблюдаться предельные (максимальные и
минимальные) размеры таких участков, определяемые градостроительными
регламентами. Образование земельных участков не должно приводить к вклиниванию,
вкрапливанию, изломанности границ, чересполосице, невозможности размещения
объектов недвижимости и другим препятствующим рациональному использованию и
охране земель недостаткам, а также нарушать требования, установленные данным кодексом,
другими федеральными законами.
Перераспределение
земель и (или) земельных участков, находящихся в государственной или
муниципальной собственности, между собой и таких земель и (или) земельных
участков и земельных участков, находящихся в частной собственности,
осуществляется в случаях и порядке, которые предусмотрены главой V.4
Земельного кодекса Российской Федерации.
В определении
Конституционного Суда Российской Федерации от 20.07.2023 №2008-О отмечено, что Конституция
Российской Федерации, гарантируя каждому право иметь имущество, включая землю,
в частной собственности, вместе с тем не устанавливает условия реализации
данного права - они определяются федеральным законодателем в рамках его
компетенции. Действуя в рамках предоставленных полномочий, федеральный
законодатель предусмотрел в Земельном кодексе
Российской Федерации разные правовые основания и способы приватизации земельных
участков и земель, включая перераспределение земель и (или) земельных участков,
находящихся в государственной или муниципальной собственности, и земельных
участков, находящихся в частной собственности (ст. 39.28
и 39.29).
Так, перераспределение земель и (или)
земельных участков призвано обеспечить прежде всего эффективное и рациональное
использование земли, устранение недостатков землепользования, выравнивание
границ между земельными участками (определения Конституционного Суда Российской
Федерации от 28.05.2020 №1189-О
и от 28.02.2023 № 335-О).
Согласно п.20 Обзора судебной практики Верховного Суда Российской
Федерации №2 (2019), утвержденного Президиумом Верховного Суда РФ 17.07.2019,
при решении вопроса о правомерности перераспределения земельных участков из земель,
государственная собственность на которые не разграничена, необходимо установить
наличие оснований для перераспределения, указанных в п.1 ст.39.28 ЗК РФ, а
также отсутствие оснований для отказа в заключении соглашения о
перераспределении земельных участков, перечисленных в п.9 ст.39.29 ЗК РФ.
Случаи и основания перераспределения земель и (или) земельных участков,
находящихся в государственной или муниципальной собственности, и земельных
участков, находящихся в частной собственности поименованы в ст. 39.28 ЗК РФ.
В соответствии с пп. 3 п. 1
ст. 39.28 ЗК РФ (в редакции от 31.07.2025, действующей на дату
принятия оспариваемого решения об отказе) допускается перераспределение земель или
земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной
собственности, и земельных участков, находящихся в собственности граждан и
предназначенных для ведения личного подсобного хозяйства, огородничества,
садоводства, индивидуального жилищного строительства, при условии, что площадь
земельных участков, находящихся в собственности граждан, увеличивается в
результате этого перераспределения не более чем до установленных предельных
максимальных размеров земельных участков.
Таким образом, в
силу положений указанного пункта допускается увеличение площади земельного
участка, находящегося в собственности гражданина, предоставленного для ведения
личного подсобного хозяйства, индивидуального жилищного строительства, при
отсутствии предусмотренных п.9 ст. 39.29
ЗК РФ оснований для отказа в заключении о перераспределении и соблюдении иных
установленных законодательством требований.
Перераспределение
таких земельных участков осуществляется на основании соглашения между
уполномоченными органами и собственниками земельных участков (п.2 ст.39.28
ЗК РФ); перераспределение таких земельных участков осуществляется в
соответствии с утвержденным проектом межевания территории либо при отсутствии
такого проекта в соответствии с утвержденной схемой расположения земельного
участка (п.3 названной
статьи кодекса); обязательным приложением к соглашению являются
кадастровый паспорт земельного участка или кадастровые паспорта земельных
участков, которые образуются в результате перераспределения соответствующих
земельных участков (п.4 названной
статьи кодекса).
Площадь земельного
участка, принадлежащего Осипову В.Н. (исходного), составляет 530 кв.м. Площадь
испрашиваемого к перераспределению земельного участка из земель,
государственная собственность на который не разграничена, составляет 318 кв.м.
Площадь образуемого земельного участка составляет 848 кв.м (т.1 л.д.104).
Согласно Правилам
землепользования и застройки муниципального образования «город Ульяновск»,
утвержденным постановлением администрации г.Ульяновска от 10.08.2021 №1166, предельные
максимальные размеры земельных участков не установлены.
Из ответа Управления
архитектуры и градостроительства администрации г.Ульяновска от 10.09.2025 на
запрос Министерства следует, что проект межевания территории, в границах
которой предусмотрено образование земельного участка, не утверждался (т.1
л.д.116).
Таким образом,
наличие оснований для перераспределения, указанных в п.1 ст.39.28 Земельного
кодекса Российской Федерации, имеется.
Согласно п.9 ст.39.29 ЗК РФ (в редакции от
31.07.2025, действующей на дату принятия оспариваемого решения об отказе)
уполномоченный орган принимает решение об отказе в заключении соглашения о
перераспределении земельных участков при наличии хотя бы одного из следующих
оснований:
на земельном участке, на который возникает
право частной собственности, в результате перераспределения земельного участка,
находящегося в частной собственности, и земель и (или) земельных участков,
находящихся в государственной или муниципальной собственности, будут
расположены здание, сооружение, объект незавершенного строительства, находящиеся
в государственной или муниципальной собственности, в собственности других
граждан или юридических лиц, за исключением сооружения (в том числе сооружения,
строительство которого не завершено), размещение которого допускается на
основании сервитута, публичного сервитута, или объекта, размещенного в
соответствии с п.3 ст.39.36
настоящего Кодекса (пп.3);
имеются основания для отказа в утверждении
схемы расположения земельного участка, предусмотренные п. 16 ст.
11.10 настоящего Кодекса (пп. 11);
приложенная к заявлению о перераспределении
земельных участков схема расположения земельного участка разработана с
нарушением требований
к образуемым земельным участкам или не соответствует утвержденным проекту
планировки территории, землеустроительной документации, положению об особо
охраняемой природной территории (пп. 12).
В соответствии с п.10 ст.39.29 ЗК РФ решение
об отказе в заключении соглашения о перераспределении земельных участков должно
быть обоснованным и содержать указание на все основания отказа.
В решении Министерства
от 25.09.2025, которым Осипову В.Н. отказано в заключении соглашения о
перераспределении земель и утверждении схемы, основаниями для его принятия
указаны пп.1 п.16 ст.11.10, пп.3, 11, 12 п.9 ст.39.29 ЗК РФ, а именно:
1) образуемый
земельный участок расположен в двух территориальных зонах: в территориальной
зоне Ж1 - зона застройки индивидуальными жилыми домами и на территории
инженерно-транспортной инфраструктуры;
2) в соответствии с
проектом планировки формируемый земельный участок, расположен на территории
общего пользования;
3) на землях,
государственная собственность на которые не разграничена, расположены два
капитальных строения, документы, удостоверяющие право на объекты, не приложены (т.1
л.д.8-9, 126-128).
Материалами дела, в том числе представленными
в суд апелляционной инстанции новыми доказательствами, включая фото- и
видеоматериалы, указанные административным ответчиком основания для отказа не
подтверждаются.
Так, вступившим в законную силу решением
Железнодорожного районного суда г.Ульяновска от 27.05.2025 по делу №2-868/2025
установлена принадлежность капитальных строений (бани и сарая), расположенных
на испрашиваемом земельном участке: они возведены, принадлежат и используются
Осиповым В.Н. на протяжении более 10 лет. Данные обстоятельства нашли свое
подтверждение, в том числе в кассационном определении Шестого кассационного
суда общей юрисдикции от 24.02.2026 по делу
№88-4067/2026 (т.2 л.д.180-185).
Иных объектов капитального строительства на
испрашиваемом земельном участке не располагается.
Как указал Верховный Суд Российской Федерации
в п.39 Обзора судебной практики № 2 (2025), утвержденного Президиумом
Верховного Суда РФ 18.06.2025, наличие на перераспределяемых земельных участках
объекта недвижимого имущества, который не находится в государственной или
муниципальной собственности, а также в собственности других граждан или
юридических лиц, возведенного заявителем и находящегося в его пользовании, не
предусмотрено законом в качестве основания для отказа в утверждении схемы
расположения образуемого земельного участка и его перераспределении.
В соответствии с п.16 ст.11.10 ЗК РФ
основанием для отказа в утверждении схемы расположения земельного участка
является несоответствие схемы расположения земельного участка ее форме, формату
или требованиям к ее подготовке, которые установлены в соответствии с п.12
настоящей статьи (форма схемы расположения земельного участка, подготовка
которой осуществляется в форме документа на бумажном носителе, требования к
формату схемы расположения земельного участка при подготовке схемы расположения
земельного участка в форме электронного документа, требования
к подготовке схемы расположения земельного участка устанавливаются
уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом
исполнительной власти).
Из содержания
оспариваемого решения Министерства от 25.09.2025 следует, что в нарушение п.4
Требований представленная схема выполнена без учета Генерального плана города
Ульяновска, утвержденного решением Ульяновской Городской Думы от 27.07.2007 №
83 (далее – Генеральный план), Правил землепользования и застройки
муниципального образования «город Ульяновск», утвержденных постановлением
администрации г.Ульяновска от 10.08.2021 №1166 (далее – Правила), проекта
планировки территории Железнодорожного района муниципального образования «город
Ульяновск», утвержденного Постановлением Главы города Ульяновска от 07.07.2009
№ 5294 (далее – Проект планировки).
Образуемый земельный
участок расположен на территории транспортно-инженерных объектов и
коммуникаций. Согласно Правилам образуемый земельный участок расположен в двух
территориальных зонах: территориальной зоне Ж1 – зона застройки индивидуальными
жилыми домами и на территории инженерно-транспортной инфраструктуры, что в
соответствии с п.7 ст.11.9 ЗК РФ недопустимо.
В соответствии с
проектом планировки формируемый земельный участок расположен на территории
общего пользования (т.1 л.д.8).
Судебная коллегия полагает, что такие
утверждения Министерства ошибочны.
Так, как указано
выше, проект межевания на территорию, в границах которой предусмотрено
образование земельного участка, администрацией города Ульяновска не
утверждался.
Из ответа Управления архитектуры
и градостроительства администрации г.Ульяновска от 31.08.2026 на запрос
Ульяновского областного суда следует, что испрашиваемый земельный участок в
соответствии со ст.13 Правил земелепользования и застройки расположен в
территориальной зоне Ж1 – зона застройки индивидуальными жилыми домами,
частично на территории инженерно-транспортной инфраструктуры (в редакции Правил
от 31.08.2025), в территориальной зоне Ж1-зона застройки индивидуальными жилыми
домами (в редакции от 26.02.2026) (т.2 л.д.190).
Статья 1
Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее – ГрК РФ) определяет
понятия территориальных зон, территорий, функциональных зон, планировки
территории:
территориальное планирование
- планирование развития территорий, в том числе для установления функциональных
зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения,
объектов регионального значения, объектов местного значения (п.2);
функциональные зоны - зоны, для которых
документами территориального планирования определены границы и функциональное
назначение (п.5);
правила
землепользования и застройки - документ градостроительного зонирования, который
утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления,
нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов
Российской Федерации и в котором устанавливаются территориальные зоны,
градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок
внесения в него изменений (п.8);
территории общего пользования - территории,
которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц (в том числе
площади, улицы, проезды, набережные, береговые полосы водных объектов общего
пользования, скверы, бульвары) (п.12).
Существующие,
планируемые (изменяемые, вновь образуемые) границы территорий общего
пользования и (или) границы территорий,
занятых линейными объектами (к их числу которых законодательством отнесены и
дороги) и (или) предназначенных для размещения линейных объектов, обозначаются
красными линиями (п. 11 ст.1 ГрК РФ).
Видами документации по планировке территории являются проект
планировки территории и проект межевания территории (ч. 4 ст.41
ГрК РФ).
В силу п.12 ст.85 ЗК РФ земельные участки
общего пользования могут включаться в состав различных территориальных зон.
Таким образом, из взаимосвязанных положений
вышеприведенных норм закона следует, что «территория» и «территориальная зона»
не являются тождественными понятиями.
В территориальную зону (в рассматриваемом
случае - зону Ж1) могут входить различные территории, что не означает
нахождение спорного земельного участка в различных территориальных зонах, на
пересечение которых указал административный ответчик в оспариваемом отказе, сославшись
на п.7 ст.11.9 ЗК РФ.
Управление
архитектуры и градостроительства
администрации г.Ульяновска однозначно и последовательно, начиная с 10.09.2025,
и на протяжении всего периода рассмотрения дела в суде, указывало в своих
ответах, что испрашиваемый земельный участок находится в зоне Ж1, что
опровергает доводы Министерства о нахождении формируемого земельного участка в
двух разных территориальных зонах.
Факт нахождения в
территориальной зоне Ж1 территории инженерно-транспортной инфраструктуры не
свидетельствует о том, что данная территория образует самостоятельную
территориальную зону, исходя из положений ст.1 ГрК РФ, и, как следствие, не
указывает на нахождение спорного земельного участка в двух разных
территориальных зонах.
Следовательно, утверждение Министерством
обратного не основано на законе.
Как следует из ч.1 ст.10 Правил
земелепользования и застройки г.Ульяновска, утвержденных постановлением администрации г. Ульяновска от
10.08.2021 №1166, подготовка документации по планировке территории
уполномоченными органами на территории муниципального образования «город
Ульяновск» осуществляется в соответствии со ст. 45,
46
и главой 5
ГрК РФ.
Согласно
п.12.6 ст.45 ГрК РФ проект планировки
территории, предусматривающий размещение объектов федерального значения,
объектов регионального значения или объектов местного значения, для размещения
которых допускается изъятие земельных участков для государственных или
муниципальных нужд, на земельных участках, принадлежащих либо предоставленных
физическим или юридическим лицам, органам государственной власти или органам
местного самоуправления, не действует в части определения границ зон
планируемого размещения таких объектов в случае, если в течение шести лет со
дня утверждения данного проекта планировки территории не принято решение об
изъятии таких земельных участков для государственных или муниципальных нужд.
При подготовке документации по планировке
территории не допускается включение в границы зон планируемого размещения
объектов федерального, регионального или местного значения земельных участков,
частей земельных участков, принадлежащих гражданам или юридическим лицам (ч.5
ст.41.1 ГрК РФ).
Учитывая вышеприведенные положения
законодательства, принимая во внимание то, что Проект планировки территории
Железнодорожного района муниципального образования «город Ульяновск» был утвержден
07.07.2009, и в течение шести лет со дня его утверждения не принято решение об
изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд, то
данный Проект в силу п.12.6 ст.45 ГрК РФ не действует в части определения границ зон планируемого размещения
объектов федерального значения, объектов регионального значения или объектов местного
значения.
Как видно из
материалов дела, в том числе фото- и видеоматериалов, представленных в суд
апелляционной инстанции (т.2 л.д.243), и не оспаривалось сторонами, исходный
земельный участок, находящийся в собственности Осипова В.Н. с 2014 года,
расположен на территории сложившейся жилой застройки, существующей
застройки индивидуальными жилыми домами, его границы не заходят на проходящую с
фасадной стороны участка дорогу (ул.Верхняя).
При этом новый проект планировки территории, включающий спорный
земельный участок, администрацией города после 2009 года не утверждался,
красные линии в соответствии с требованиями ГрК РФ не установлены, что с учетом
сложившихся границ и характера землепользования свидетельствует об отсутствии
оснований для распространения на спорные правоотношения положений ч.12 ст. 85 ЗК РФ.
Следовательно, доводы Министерства о
планируемом размещении объектов дорожной
инфраструктуры на земельном участке Осипова В.Н. со ссылкой на Проект
планировки от 2009 года, являются несостоятельными.
Тот факт, что в
градостроительном плане, выданном Осипову В.Н. 28.04.2022, указано, что на
часть земельного участка действие градостроительного регламента не
распространяется и в соответствии с Генеральным планом города Ульяновска
земельный участок расположен на территории коттеджной и усадебной жилой
застройки и часть на территории транспортно-инженерных объектов и коммуникаций,
а на чертеже градостроительного плана обозначена планируемая красная линия (т.
1 л.д. 185 оборот), правового значения не имеет, поскольку в силу п.10 ст.57.3
ГрК РФ содержащаяся в нем информация действительна в течении 3-х лет со дня
выдачи.
Генеральный план
городского округа представляет собой документ территориального планирования
муниципального образования (п.2
- 4 ч.1 ст.18 ГрК
РФ). В них определяется назначение территорий исходя из совокупности
социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения
устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной
инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, РФ,
субъектов РФ, муниципальных образований (ч. 1 ст. 9
ГрК РФ).
Таким образом,
генеральный план определяет стратегию развития муниципального образования и
условия формирования среды жизнедеятельности и носит перспективный характер.
При этом отображение на картах Генерального плана местоположения
объектов местного значения, автомобильных дорог, улично-дорожной сети носит
общий, планируемый характер и не преследует цель детальной разработки границ
территорий, занятых этими объектами, то есть само по себе такое отображение не
может служить препятствием для осуществления прав и законных интересов
правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства
(кассационное определение Шестого кассационного суда общей юрисдикции от
04.02.2025 по делу № 88а-2164/2025).
В соответствии с Земельным
кодексом
Российской Федерации земельные участки используются в соответствии с
установленным для них видом разрешенного использования. Вид разрешенного
использования земельного участка, наряду с другими характеристиками (площадь,
категория земель и др.) определяют правовой режим земельного участка.
Полномочиями по
определению вида разрешенного использования земельного участка обладают органы
местного самоуправления. Для этого должно быть издано соответствующее решение
(постановление, распоряжение и т.п.) органа муниципальной власти об определении
вида разрешенного использования.
Препятствующие
предоставлению испрашиваемого земельного участка факты его расположения в
границах территории общего пользования административным ответчиком не доказаны,
участок полностью расположен в зоне Ж1, при этом несоответствие правил
землепользования и застройки генеральному плану не может являться основанием
для отказа в предварительном согласовании предоставления земельного участка.
Аналогичная правовая
позиция изложена в кассационном определении Шестого кассационного суда общей
юрисдикции от 24.03.2026 №88А-5515/2026 по делу №2а-1119/2025 (УИД
73RS0001-01-2025-000858-59).
Границы территорий общего пользования прорабатываются при подготовке
документации по планировке территории, которая предусматривает отображение на
соответствующих картах красных линий, призванных конкретизировать границы
территорий общего пользования и индивидуализировать таковые посредством
определения соответствующих координат.
Ссылки Министерства на Генеральный план и
Правила землепользования и застройки (в редакции на 25.09.2025) (т.1
л.д.178-179), указывающие на нахождение земельного участка с кадастровым
номером *** на территории инженерно-транспортной инфраструктуры, судебной
коллегией отклоняются, поскольку такое местоположение границ этого земельного
участка внесено в ЕГРН одновременно с регистрацией права Осипова В.Н. на данный
земельный участок. Из выписки из ЕГРН не следует, что земельный участок
находится на землях общего пользования. В Правилах землепользования и застройки
красными линиями они не обозначены.
Присоединяемый
земельный участок, площадью 318 кв.м, из земель, государственная собственность
на который не разграничена, на территории инженерно-транспортной инфраструктуры
не располагается, что следует из документов территориального планирования и
представителем Министерства не оспаривается.
Земельный участок
Осипова В.Н. с существующими границами поставлен на кадастровый учет в 2014
году, право на него зарегистрировано в установленном законом порядке также в
2014 году, то есть, в период утвержденного проекта планировки территории
Железнодорожного района муниципального образования «город Ульяновск» от
07.07.2009 №5294. Правила землепользования и застройки приняты в 2021 году,
после регистрации права Осипова В.Н. на земельный участок.
То есть, спорный
земельный участок с кадастровым номером *** еще в 2014 году выбыл из публичной
собственности (объект приобретен у Осиповой Н.В., право собственности которой
на данный земельный участок возникло на основании соглашения от 03.07.2014 (т.1
л.д.239), на протяжении многих лет находился в частной собственности.
Описание границ
земельного участка относится к его основным характеристикам. Исходя их схемы
расположения вновь образуемого участка с кадастровым номером ***, основные
характеристики исходного земельного участка с кадастровым номером *** по трем существующим
границам в результате перераспределения не меняются.
Тот факт, что во
вновь образуемый участок с кадастровым номером ***, полностью входит земельный
участок с кадастровым номером ***, частично расположенный на территории инженерно-транспортной инфраструктуры, не
препятствует его перераспределению.
Предъявляя претензии
к исходному земельному участку с кадастровым номером ***, Министерство фактически
оспаривает законность установления его границы, проходящей по ул.Верхняя,
представляющей собой единую линию из фасадных границ земельных участков с
кадастровыми номерами *** (т.2 л.д.168-169).
Между тем, зарегистрированное право может
быть оспорено лишь в судебном порядке (ст.234, 302 ГК РФ, п.52 Постановления
Пленума Верховного Суда РФ №10, Пленума ВАС РФ № 22 от 29.04.2010).
Право собственности
Осипова В.Н. на исходный земельный участок в указанных в ЕГРН границах кем-либо
не оспорено в судебном порядке.
Согласно п.2 ст.11.2
ЗК РФ земельный участок, из которого при перераспределении образуется новый
участок (исходный земельный участок), прекращает свое существование лишь с даты
государственной регистрации права собственности на образуемый земельный
участок.
Следовательно,
ревизия границ земельного участка, сведения о которых внесены в ЕГРН, не может
проводиться при решении вопроса о перераспределении земель.
Указанная правовая позиция нашла свое
отражение в п.29 Обзора судебной практики Верховного Суда РФ №3 (2025),
утвержденного Президиумом Верховного
Суда РФ 08.10.2025.
Более того, при сопоставлении публичной кадастровой
карты, Генерального плана и Правил землепользования (территориальное
зонирование) видно, что все соседние с участком Осипова В.Н. участки, выходящие
фасадами на *** располагаются на территории инженерно-транспортной
инфраструктуры (т.3, л.д.4, 15, т.2 л.д.168).
Таким образом, отказывая Осипову В.Н. в
перераспределении земель по указанному основанию, Министерство фактически
ставит его в неравное положение с собственниками соседних земельных участков,
расположенных на той же территории.
Вопреки доводам
апелляционной жалобы, Министерством не доказан факт того, что в случае
предоставления участка в собственность истца будут нарушены права
неограниченного круга лиц в использовании спорного земельного участка в
качестве земель общего пользования.
Сведения о том, что участок с кадастровым
номером *** может быть использован как дорога для проезда автомобильного
транспорта, материалы дела не содержат.
Не представлено доказательств и того, что
такой проезд расположен на испрашиваемом земельном участке, площадью 318 кв.м.
Отсутствие проезда
на данном участке подтверждается, в том числе указанием в п.3 распоряжения
Министерства 25.01.2025 №163-од (о разрешении Осиповой Р.Р. использовать
спорный земельный участок, площадью 317 кв.м, в установленных границах) на
невозможность использования данных земель для стоянок (парковок) транспортных
средств, проездов и подъездных дорог (т. 1 л.д. 240-241).
Также из публичной кадастровой карты (т.2
л.д.168-170, т.3 л.д.4-7,15), фото- и видео материалов (т.2 л.д.243, т.3 л.д.3
оборот, 8-14) видно, что испрашиваемый земельный участок расположен между
земельными участками, находящимися в собственности Осипова В.Н. и Осиповой Р.Р. *** с третьей
стороны граничит с земельным участком ***, въезд на который осуществляется со
стороны ***, а на данной границе расположен забор. Вдоль забора располагается
строение, возведенное Осиповым В.Н., в сносе которого судом Министерству
отказано. Таким образом, испрашиваемый участок находится в тупике и не
используется в качестве места общего пользования.
Аналогичное следует из пояснительной записки
кадастрового инженера, который констатирует, что присоединяемая часть
земельного участка фактически со всех сторон ограничена в доступе смежными
земельными участками, фактически доступ на образуемый участок отсутствует (т.1
л.д.10).
Из пояснений представителя административного
истца следует, что смежный земельный участок с кадастровым номером ***, имеющий
конфигурацию, идентичную конфигурации испрашиваемого земельного участка с
условным номером *** образовался в результате перераспределения с землями,
государственная собственность на которые не разграничена, имел исходные
параметры аналогичные земельному участку Осипова В.Н. с кадастровым номером ***
(т.3 л.д.4).
Данное обстоятельство не оспаривалось представителем
Министерства в ходе рассмотрения дела в суде апелляционной инстанции.
Проанализировав изменения конфигурации границ
земельного участка с кадастровым номером *** в результате перераспределения,
судебная коллегия приходит к выводу о том, что такое изменение не приводит к
захвату земель общего пользования, в зоне изменения конфигурации земельного
участка (т.1 л.д.21) не расположены какие-либо инженерные коммуникации, земли
общего пользования, к которым относятся автомобильные дороги, проезды, красные
линии.
По мнению судебной
коллегии, предоставление Осипову В.Н. земельного участка земельного участка с условным номером *** в порядке перераспределения будет
способствовать обеспечению эффективного и рационального использования
земли, устранению недостатков землепользования, выравниванию границ между
земельными участками, на что обращал внимание Конституционный Суд Российской
Федерации в определениях от 28.05.2020 №1189-О
и от 28.02.2023 № 335-О.
Более того, в настоящее время приказами
Минимущества Ульяновской области от 26.02.2026 №40-пр и №41-пр в Генеральный
план города Ульяновска и Правила землепользования и застройки города Ульяновска
внесены изменения, в соответствии с которыми испрашиваемый земельный участок с
условным номером *** расположен в зоне смешанной и общественно-деловой
застройки, в территориальной зоне Ж1 – зона застройки индивидуальными жилыми
домами, на территории инженерно-транспортной инфраструктуры не располагается
(т.2, л.д.229, 236-237, т.2 л.д.202, 208-209).
Данное обстоятельство указывает на то, что в
настоящее время документы территориального планирования приведены в
соответствие с существующей жилой застройкой, чем устранено противоречие в
части фактического места расположения земельного участка с кадастровым номером ***
и его документального нахождения частично на территории инженерно-транспортной
инфраструктуры.
Согласно ст.13 Правил землепользования и застройки
муниципального образования «город Ульяновск» в территориальной зоне Ж1, в
которой расположен испрашиваемый земельный участок, основным видом разрешенного
использования являются, в том числе индивидуальное жилищное строительство;
ведение личного подсобного хозяйства.
Довод апелляционной жалобы о том, что у административного истца имеется возможность заключить соглашение о
перераспределении земель и земельного участка на меньшую площадь, позволяющую
исключить нарушение требований земельного законодательства, судебной коллегией
отклоняется, поскольку в течении 2021-2025 г. Осипов В.Н. неоднократно
обращался с заявлениями о перераспределении земель, испрашивая к
перераспределению участок меньшей площадью, но ему в этом было также отказано
по аналогичным основаниям
(т.1 л.д.62-125).
Уменьшение же
площади земельного участка за счет исходного (право на который зарегистрировано
в установленном законом порядке) противоречит гарантированному Конституцией РФ
праву частной собственности и здравому смыслу.
Конституционный Суд
Российской Федерации неоднократно обращал внимание на недопустимость
установления одних лишь формальных условий применения нормы, без исследования и
оценки всех имеющих значение для правильного разрешения дела фактических
обстоятельств, - в противном случае судебная защита прав и законных интересов
не может быть обеспечена, а право на судебную защиту будет серьезно ущемленным
(постановления от 28.10.1999 №14-П,
от 12.07.2007 №10-П,
от 13.12.2016 № 28-П,
от 10.03.2017 №6-П,
от 11.02.2019 №9-П,
определения от 18.04.2006 №87-О,
от 17.06.2008 №498-О-О).
Формальный подход
тем более недопустим в делах, в которых гражданин в отношениях с органами
публичной власти выступает как слабая сторона.
Верховный Суд
Российской Федерации в постановлении
Пленума от 28.06.2022 №21 «О некоторых вопросах применения судами положений
главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и
главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации» обратил
внимание судов, что законность оспариваемых решений, действий (бездействия)
органов наделенных государственными и иными публичными полномочиями нельзя
рассматривать лишь как формальное соответствие требованиям правовых норм;
подчеркнул необходимость проверять, исполнена ли органом или лицом, наделенным
публичными полномочиями, при принятии оспариваемого решения, совершении
действия (бездействии) обязанность по полной и всесторонней оценке фактических
обстоятельств, поддержанию доверия граждан и их объединений к закону и
действиям государства, учету требований соразмерности (абзацы 3,5
п.17).
Каких-либо новых доводов, способных поставить под сомнение законность и
обоснованность обжалуемого решения и повлечь его отмену либо изменение, в
апелляционной жалобе не приведено.
Верховный Суд
Российской Федерации в п.26
названного выше постановления Пленума от 28.06.2022 №21 дал разъяснение о том,
что, если в соответствии с законом за наделенными публичными полномочиями
органом или лицом сохраняется возможность принять то или иное решение по
существу вопроса, затрагивающего права, свободы, законные интересы
административного истца, суд вправе ограничиться возложением на него
обязанности повторно рассмотреть поставленный гражданином, организацией вопрос.
Между тем, в ходе
апелляционного рассмотрения дела установлено, что решение Железнодорожного
районного суда города Ульяновска от 01.12.2025 было исполнено Министерством в
части повторного рассмотрения обращения Осипова В.Н. о заключении соглашения о
перераспределении земель. По итогам рассмотрения принято решение об отказе от 07.05.2026 *** по мотиву несоответствия
схемы расположения земельного участка (указана зона Ж8С вместо Ж1) и нахождения
участка на территории общего пользования
(со ссылкой на Проект планировки территории). Указание на размещение
участка в двух территориальных зонах и наличии на участке капитальных строений
отказ не содержит (т.2 л.д.216-217). Решение от 07.05.2026 *** Осиповым В.Н. не
обжаловалось в судебном порядке.
12.05.2026 Осипов
В.Н. обратился с новым заявлением о перераспределении земель, приложив схему с
правильным указанием территориальной зоны «Ж1». По итогам рассмотрения данного
заявления Министерством принято решение от 27.05.2026 *** об отказе в
заключении соглашения о перераспределении судебных участков по мотиву
несоответствия схемы расположения земельного
участка Проекту планировки территории (нахождение участка на территории
общего пользования) (т.2 л.д.220-221). Данный отказ в настоящее время
обжалуется в судебном порядке. Решением суда Осипову В.Н. отказано в
удовлетворении требований о признании отказа Министерства от 27.05.2026
незаконным, решение суда не вступило в законную силу, что следует из пояснений
сторон.
Решение суда должно
отвечать принципам исполнимости (п.11
постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 19.12.2003 № 23
«О судебном решении»).
Обжалуемым решением Железнодорожного
районного суда города Ульяновска от 01.12.2025 в качестве способа
восстановления нарушенного права Осипова В.Н. на Министерство возложена
обязанность повторно рассмотреть его заявление от 09.09.2025 о перераспределении
земель.
При настоящем апелляционном
рассмотрении указанный способ не приведет к восстановлению прав
административного истца, поскольку повторное рассмотрение его заявления
состоялось и выявлен порок схемы в части
указания территориальной зоны места расположения земельного участка. Способ в
виде возложения на Министерство обязанности заключить соглашение о
перераспределении земель не будет отвечать требованиям исполнимости решения
суда: к заявлению от 09.09.2025 приложена схема с неверным указанием
территориальной зоны, а новое заявление от 12.05.2026 и отказ от 27.05.2026 ***
не являются предметом рассмотрения по настоящему административному делу.
В п.61
постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 27.09.2016 №36 «О
некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства
Российской Федерации» разъясняется, что суд не вправе признать обоснованным
оспариваемое решение, действие, бездействие со ссылкой на обстоятельства, не
являвшиеся предметом рассмотрения соответствующего органа, организации, лица,
изменяя таким образом основания принятого решения, совершенного действия,
имевшего место бездействия.
Например, при
недоказанности обстоятельств, указанных в оспариваемом решении органа
государственной власти и послуживших основанием для его принятия, суд не вправе
отказать в признании такого решения незаконным, ссылаясь на наличие установленных
им иных оснований (обстоятельств) для принятия подобного решения.
Следовательно, судебная коллегия не вправе
отказать в удовлетворении требований Осипову В.Н. по мотиву приложения им к
заявлению от 09.09.2025 схемы с неверным указанием территориальной зоны Ж8С
вместо Ж1, поскольку оспариваемый отказ от 25.09.2025 такого основания не
содержит.
Как следует из п.26 Постановления Пленума
Верховного Суда РФ от 28.06.2022 №21 «О некоторых вопросах применения судами
положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской
Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской
Федерации» суд вправе отказать в
удовлетворении требований о возложении на орган или лицо, наделенные публичными
полномочиями, обязанности принять решение, совершить действия, если установлены
обстоятельства, исключающие возможность удовлетворения таких требований.
Суд вправе
ограничиться признанием оспоренного решения незаконным без возложения на
наделенные публичными полномочиями орган или лицо определенных обязанностей в
случае, когда путем такого признания достигается защита нарушенного права,
свободы, законного интереса.
При таких
обстоятельствах судебная коллегия, соглашаясь с судом первой инстанции в части
признания отказа Министерства от 25.09.2025 незаконным, считает необходимым
изменить решение суда, исключив из резолютивной части решения указание на
повторное рассмотрение обращения Осипова В.Н., ограничившись признанием
оспоренного решения незаконным.
На основании изложенного,
руководствуясь ст.309-310 Кодекса административного судопроизводства Российской
Федерации, судебная коллегия
определила:
решение
Железнодорожного районного суда города Ульяновска от 01 декабря 2025
года изменить, исключив из резолютивной части решения третий абзац.
В остальной части
решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу Министерства
имущественных отношений, градостроительной деятельности и цифрового развития
Ульяновской области - без удовлетворения.
Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со
дня его принятия и может быть обжаловано в течение шести месяцев в кассационном
порядке в Шестой кассационный суд общей юрисдикции по правилам, установленным
главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации,
через Железнодорожный районный
суд города Ульяновска.
Председательствующий
Судьи
Мотивированное
апелляционное определение изготовлено 17.09.2026
