N ***/2010
Р Е Ш Е
Н И Е
Именем
Российской Федерации
30
июня 2010года г.Ульяновск
Ульяновский областной суд в составе:
судьи Костюниной Н.В.,
при секретаре Цветковой А.С.,
с участием Ульяновского межрайонного
природоохранного прокурора Волжской межрегиональной природоохранной прокуратуры
Закирова А.Ш.,
рассмотрев в
открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению Управления по
недропользованию по Ульяновской области о признании противоречащими
федеральному законодательству и недействующими лесохозяйственных регламентов
Сенгилеевского, Тереньгульского лесничеств, утвержденных приказом Министра
природных ресурсов и охраны окружающей среды Ульяновской области № 56 от 31
декабря 2008 года,
У С Т А Н О В И Л:
Приказом Министра природных
ресурсов и охраны окружающей среды Ульяновской области № 56 от 31 декабря 2008
года утверждены лесохозяйственные регламенты Сенгилеевского, Тереньгульского
лесничеств.
Управление по
недропользованию по Ульяновской области обратилось в суд с заявлением о
признании их недействующими, указав в обоснование требований, что нарушение
процедуры принятия регламентов, содержание в них недостоверной информации
нарушают права Управления по недропользованию в части возложенных на него
функций в области предоставления участков недр в пользование, а также права
Российской Федерации на проведение аукционов по предоставлению в пользование
государственного фонда недр, расположенных на территориях Сенгилеевского,
Тереньгульского лесничеств Ульяновской области, и распоряжению им.
Лесохозяйственные
регламенты противоречат ст.ст.25, 43, 74,87 ЛК РФ, ст.15 Конституции РФ,
поскольку не были официально опубликованы, нарушен порядок их принятия и
подготовки, установленный ст.87 ЛК РФ, Приказом Минприроды №106 от 19.04.2007года.
О принятии лесохозяйственных регламентов Управление по недропользованию по
Ульяновской области не было уведомлено. В нарушение п.13 названного приказа
Минприроды для оценки качества регламента комиссии не создавались, эксперты не
привлекались. Отнесение лесов, находящихся на территории Сенгилеевского,
Тереньгульского лесничеств, к защитным сделало невозможным проведение аукционов
по предоставлению участков недр, находящихся в границах данных лесничеств
недропользователям, поскольку использование лесных участков для выполнения
работ по геологическому изучению недр, для разработки месторождений
осуществляется в соответствии с лесохозяйственным регламентом лесничества.
Информация,
изложенная в регламенте Тереньгульского лесничества, не соответствует действительности,
перенесена из Распоряжения Совмина РСФСР №1093р от 08.07.1982года, хотя после
1982года проводились лесоустроительные работы.
Обжалуемый
Лесохозяйственный регламент Сенгилеевского лесничества в части кварталов
104-108 не соответствует требованиям ФЗ РФ №52-ФЗ «О
санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», а также Постановлению
Центрального исполнительного комитета СССР Совета народных комиссаров СССР
№96/834 от 17.05.1937года «О санитарной охране водопроводов и источников
водоснабжения», поскольку при отсутствии источников водоснабжения в указанных
кварталах они не могли быть отнесены к первому и второму поясу зон санитарной
охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового снабжения.
Полагает, что у
Минприроды Ульяновской области отсутствовали полномочия на принятие данных
регламентов, поскольку Министерство не наделено
федеральными полномочиями в области разработки и утверждения
лесохозяйственных регламентов, у министра также не имеется полномочий на
осуществление действий в области разработки и утверждения лесохозяйственных
регламентов. Считает, что Минприроды Ульяновской области не вправе
распоряжаться лесными участками, являющимися федеральной собственностью. В
нарушении п.9 названного Приказа разработка
лесохозяйственного регламента совместно с органами местного
самоуправления не осуществлялась.
В судебном заседании
представители Управления по недропользованию по Ульяновской области Шишкина
И.И., Кравцов С.И. поддержали заявленные требования.
Представители
Минприроды Ульяновской области Матвейкина Е.В., Бузоверов В.М. возражали против
удовлетворения заявленных требований и пояснили суду, что приказом Министра
Минприроды Ульяновской области от 28.06.2010года №14 приказ №56 от
31.12.2008года в части утверждения лесохозяйственных регламентов
Тереньгульского, Сенгилеевского лесничеств признан утратившим силу. Названным
приказом №14 утверждены лесохозяйственные регламенты данных лесничеств с учетом
внесенных изменений в Лесной Кодекс РФ и принятия постановления Правительства
РФ от 14.12.2009года №1007 «Об утверждении Положения об определении
функциональных зон в лесопарковых зонах, площади и границ лесопарковых зон,
зеленых зон». Оспариваемые лесохозяйственные регламенты соответствовали действующему на момент их принятия законодательству
и не нарушали права Управления по недропользованию по Ульяновской области.
Представитель
Правительства Ульяновской области Сергеева Е.И. в судебном заседании пояснила,
что оспариваемые лесохозяйственные регламенты не являются нормативно-правовыми
актами. Производство по делу подлежит прекращению в связи с изданием приказа
Министра Минприроды Ульяновской области от 28.06.2010года №14 о признании
утратившим силу приказа №56 от 31.12.2008года в части утверждения
лесохозяйственных регламентов Тереньгульского, Сенгилеевского лесничеств.
Выслушав объяснения
представителей Управления по недропользованию по Ульяновской области, Минприроды
Ульяновской области, Правительства Ульяновской области, исследовав материалы
дела, заслушав заключение Ульяновского межрайонного природоохранного прокурора
Волжской межрегиональной природоохранной прокуратуры Закирова А.Ш.,
полагавшего, что заявление подлежит удовлетворению, судебные прения,
Ульяновский областной суд находит заявленные требования подлежащими
удовлетворению.
Согласно пункту 2
части 1 статьи 26 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации
Верховный суд республики, краевой, областной суд, суд города федерального
значения, суд автономной области и суд автономного округа рассматривают в
качестве суда первой инстанции гражданские дела об оспаривании нормативных
правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации,
затрагивающих права, свободы и законные интересы граждан и организаций.
В соответствии с
частью 3 статьи 246 Гражданского процессуального кодекса РФ при рассмотрении и
разрешении дел, возникающих из публичных правоотношений, суд не связан
основаниями и доводами заявленных требований.
В силу пунктов
"д" и "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской
Федерации в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской
Федерации находятся природопользование, охрана окружающей среды, лесное
законодательство.
По предметам
совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации
издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные
нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (часть 2 статьи 76
Конституции Российской Федерации).
Согласно статье 2
Лесного кодекса РФ лесное законодательство состоит из настоящего Кодекса, других
федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними законов субъектов
Российской Федерации (пункт 1). На основании и во исполнение настоящего
Кодекса, других федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации,
указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской
Федерации органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в
пределах своих полномочий могут издавать нормативные правовые акты,
регулирующие лесные отношения (пункт 5).
Полномочия
Российской Федерации по разработке и утверждению лесохозяйственных регламентов
в силу статьи 83 ч.1 п.1 ЛК РФ переданы на региональный уровень - органам
государственной власти субъектов РФ.
В соответствии со
ст.87 ч.2 ЛК РФ лесохозяйственные регламенты лесничеств, лесопарков
утверждаются органами государственной власти субъектов Российской Федерации, за
исключением случаев, предусмотренных частью 3 настоящей статьи.
Исключения
составляют лесничества и лесопарки в границах субъектов РФ, плотность населения
которых в 15 раз превышает среднюю плотность населения РФ (часть 2 статьи 83
ЛК), а также расположенные на землях обороны и безопасности, особо охраняемых
природных территорий - их лесохозяйственные регламенты должны утверждаться
уполномоченным федеральным органом исполнительной власти (часть 3 статьи 87
ЛК).
Полномочиями по
разработке и утверждению лесохозяйственных регламентов на территории
Ульяновской области в соответствии с п.2.1 Положения о Министерстве лесного
хозяйства, природопользования и экологии Ульяновской области (Минприроды
Ульяновской области), утвержденного постановлением Правительства Ульяновской
области от 16.12.2008года
№ 512-П, наделено Минприроды Ульяновской области с 01.01.2009года.
В ходе судебного
разбирательства установлено, что лесохозяйственные регламенты Сенгилеевского,
Тереньгульского лесничеств утверждены Приказом Министра природных ресурсов и
охраны окружающей среды Ульяновской области № 56 от 31 декабря 2008 года.
По состоянию на
31.12.2008года действовало Положение о Министерстве природных ресурсов и охраны
окружающей среды Ульяновской области, в соответствии с которым Министерство в пределах предоставленных
полномочий обеспечивает разработку лесного плана Ульяновской области, лесохозяйственных
регламентов.
Исходя из того, что
Министерство природных ресурсов и охраны окружающей среды Ульяновской области
не было наделено полномочиями по утверждению лесохозяйственных регламентов, суд
приходит к выводу, что регламенты утверждены неуполномоченным лицом.
Сопоставительный анализ
федеральных норм в области лесных отношений и оспариваемых лесохозяйственных
регламентов свидетельствует о превышении
субъектом нормотворческих полномочий в области лесного законодательства.
Лесохозяйственный
регламент в соответствии со ст. 87 Лесного кодекса РФ является основой
осуществления использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов,
расположенных в границах лесничеств, лесопарков.
Состав
лесохозяйственных регламентов, порядок их разработки, сроки их действия и
порядок внесения в них изменений утверждены Приказом Министерства природных
ресурсов РФ от 19 апреля 2007 г. N 106 "Об утверждении состава
лесохозяйственных регламентов, порядка их разработки, сроков их действия и
порядка внесения в них изменений" (далее Приказ №106).
Согласно Приказу
№106, в лесохозяйственном регламенте в отношении лесов, расположенных в
границах лесничеств (лесопарков), устанавливаются виды разрешенного
использования лесов в соответствии с частью 5 статьи 87 Лесного кодекса
Российской Федерации (п.3.1); основой для разработки лесохозяйственного
регламента являются материалы лесоустройства лесничества (лесопарка), материалы
специальных изысканий и исследований, документы территориального планирования
(п.10), краткая характеристика лесничества должна содержать сведения о
распределении лесов по целевому назначению и категориям защитных лесов по
кварталам или их частям, а также основания выделения защитных, эксплуатационных
и резервных лесов.
В ходе судебного
разбирательства было установлено, что лесохозяйственные регламенты были
разработаны в соответствии с таксационными описаниями данных лесничеств,
распоряжением Совмина РСФСР от 08.07.1982года №1093-р.
В нарушение п.10 для
разработки лесохозяйственных регламентов не были использованы материалы
специальных изысканий и исследований, документы территориального планирования.
Таксационные
описания Тереньгульского, Сенгилеевского лесничеств были составлены ФГУП «Поволжский лесопроект» на основании
заключенных государственных контрактов №1 от 28.04.2005года, №8 от 25.05.2006года
на выполнение лесоустроительных работ.
При этом в
лесохозяйственный регламент Сенгилеевского лесничества не были перенесены
данные из таксационных описаний в отношении значительной части кварталов
лесничеств. Так, по Тушнинскому участковому лесничеству в таблице №3
«Распределение лесов по целевому назначению и категориям защитных лесов»
отсутствует информация по 12-14, 18-22, 25-27, 30-39, 42-45, 47 кварталам, по
Смородинскому участковому лесничеству отсутствует информация по 95 кварталу.
Таким образом, в
лесохозяйственном регламенте Сенгилеевского лесничества характеристика
лесничества представлена не в полном объеме, что является нарушением Приказа
№106 от 19.04.2007года.
В соответствии с
Распоряжением Совмина РСФСР от 08.07.1982года №1093-р «О лесах Ульяновской
области и лесах зеленой зоны г.Ульяновска»,
с 1 января 1983 г. в первую группу были переведены 69 770 гектаров лесов
второй группы с отнесением 37 972 гектаров к лесам первого и второго поясов зон
санитарной охраны источников водоснабжения, 30 988 гектаров к лесам зеленой
зоны города Ульяновска (лесохозяйственная часть), 810 гектаров к лесам, имеющим
историческое значение, согласно Приложению №1;
леса первой группы
были отнесены к лесам первого и второго поясов зон санитарной охраны источников
водоснабжения на площади 27 880 гектаров, к лесам зеленой зоны города
Ульяновска - 2435 гектаров (лесохозяйственная часть), к другим лесам в
лесостепных районах, имеющим важное значение для защиты окружающей среды, - 30 047
гектаров, к запретным полосам лесов по берегам рек и Куйбышевского
водохранилища – 21 967 гектаров и к лесам, имеющим историческое значение, - 23
гектара согласно Приложению №2.
В соответствии с
Приложениями №1, №2 к лесам зеленой зоны г. Ульяновска (лесохозяйственная
часть) было отнесено:
10 696 га лесов Тереньгульского
леспромхоза;
8023 га лесов Сенгилеевского
мехлесхоза.
Все леса на землях
лесного фонда, расположенные на территории Тереньгульского, Сенгилеевского
лесничеств, относившиеся ранее к лесам зеленой зоны, в соответствии со статьей
8 Федерального закона от 04.12.2008 года
№ 201-ФЗ «О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации» в
лесохозяйственных регламентах признаны защитными лесами.
Федеральным законом
от 14 марта 2009 г. N 32-ФЗ закон о введении в действие Лесного кодекса РФ
дополнен статьей 8.1, в соответствии с которой лесопарковые части и
лесохозяйственные части зеленых зон, которые созданы на землях лесного фонда до
дня введения в действие Лесного кодекса Российской Федерации, подлежат
преобразованию соответственно в лесопарковые зоны и зеленые зоны,
предусмотренные статьей 102 Лесного кодекса Российской Федерации.
Этим же законом в
статью 105 Лесного кодекса Российской Федерации внесен пункт 6, в соответствии
с которым изменение границ лесопарковых зон, зеленых зон, которое может
привести к уменьшению их площади, не допускается.
Установление порядка
определения функциональных зон в лесопарковых зонах, площади лесопарковых зон,
зеленых зон, установление и изменения границ лесопарковых зон, зеленых зон
отнесено к полномочиям органов государственной власти РФ в области лесных
отношений (п.41.1 ст.81 ЛК РФ).
К полномочиям
органов государственной власти субъектов РФ отнесено определение функциональных
зон в лесопарковых зонах, площади лесопарковых зон, зеленых зон, установление и
изменение границ лесопарковых зон, зеленых зон (п.1.1 ст.82 ЛК РФ).
В соответствии с
частью 7 статьи 105 Лесного кодекса Российской Федерации было принято
постановление Правительства Российской Федерации от 14 декабря 2009 г. № 1007
«Об утверждении положения об определении функциональных зон в лесопарковых
зонах, площади и границ лесопарковых зон, зеленых зон», где определено, что
границы лесопарковых и лесохозяйственных частей зеленых зон, созданных на
землях лесного фонда до введения в действие Лесного кодекса Российской
Федерации, являются соответственно границами лесопарковых зон и зеленых зон.
Фактически это
означает, что оспариваемые лесохозяйственные регламенты не соответствуют
действующему законодательству, поскольку бывшие зеленые зоны отнесены к иным
категориям защитных лесов с более слабым режимом охраны. Лесохозяйственными
регламентами Тереньгульского, Сенгилеевского лесничеств «зеленых зон» не
предусмотрено.
В соответствии с
п.15.2 Состава лесохозяйственных регламентов, порядка их разработки, срока их
действия и порядка внесения в них изменений, утвержденного Приказом
Министерства природных ресурсов РФ от 19 апреля 2007 г. N 106, изменения
действующих нормативных правовых актов в области лесных отношений являются
основанием для внесения изменений в лесохозяйственные регламенты.
В ходе рассмотрения
дела установлено, что в оспариваемые лесохозяйственные регламенты изменения,
предусмотренные ФЗ РФ от 14.03.2009года №32-ФЗ, не вносились.
В соответствии со
ст. 81 п.39 Лесного кодекса РФ отнесение лесов к ценным лесам, выделение особо
защитных участков и установление их границ относятся к полномочиям органов
государственной власти Российской Федерации.
Отнесение лесов к
ценным лесам и выделение особо защитных участков лесов входят в полномочия
Федерального агентства лесного хозяйства (подп. 5.2.20 п. 5 Положения о
Федеральном агентстве лесного хозяйства, утв. Постановлением Правительства РФ
от 16.06.2004 N 283).
Таким образом, у
органов государственной власти субъектов РФ отсутствуют правовые основания
отнесения лесов к ценным лесам, выделение
особо защитных участков и установление их границ.
В нарушение данной
нормы оспариваемыми лесохозяйственными регламентами 25 730 га лесов
Тереньгульского лесничества и 29 039 га Сенгилеевского лесничества
отнесены к ценным лесам.
Таким образом, Министерство природных ресурсов и охраны
окружающей среды Ульяновской области при разработке указанных лесохозяйственных
регламентов превысило свои полномочия в
части отнесения лесов к ценным лесам.
Лесохозяйственный
регламент Сенгилеевского лесничества в части отнесения 22 290 га к лесам, расположенным в первом и
втором поясах зон санитарной охраны источников питьевого и
хозяйственно-бытового водоснабжения, не соответствует требованиям ФЗ РФ №52-ФЗ
«О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения».
В соответствии со
ст. 18 Федерального закона от 30.03.1999 N 52-ФЗ границы зон и округов
санитарной охраны вокруг водных объектов, являющихся источниками питьевого
водоснабжения, фиксируются органами исполнительной власти субъектов Российской
Федерации при наличии санитарно-эпидемиологического заключения о соответствии
их санитарным правилам.
Главным
государственным санитарным врачом Российской Федерации утверждены в 2002 г.
Санитарные правила и нормы "Зоны санитарной охраны источников
водоснабжения и водопроводов питьевого назначения. СанПиН 2.1.4.1110-02",
которые определяют меры, обеспечивающие защиту источников питьевого
водоснабжения, в том числе режим санитарной охраны и границы зон, округов
санитарной охраны.
В соответствии с п.
1.5 СанПиН 2.1.4.1110-02 зона санитарной охраны объекта организуется в составе
трех поясов.
К лесам,
расположенным в первом и втором поясах зон санитарной охраны источников
питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, относятся леса, находящиеся на
территориях соответствующих поясов зон санитарной охраны источников питьевого и
хозяйственно-бытового водоснабжения, установленных в соответствии с
требованиями законодательства в области обеспечения
санитарно-эпидемиологического благополучия населения (п. 18 Лесоустроительной
инструкции, утв. Приказом Минприроды России от 6 февраля 2008 г. N 31).
В соответствии с
Приложениями №1, №2 к Распоряжению Совмина РСФСР от 08.07.1982года №1093-р, в
первую группу к лесам первого и второго поясов зон санитарной охраны источников
водоснабжения было отнесено 14 601 га лесов
Сенгилеевского мехлесхоза.
Лесохозяйственным
регламентом Сенгилеевского лесничества к лесам, расположенным в первом и втором
поясах зон санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового
водоснабжения отнесено 22 290 га лесов. При этом
санитарно-эпидемиологическое заключение о соответствии зон санитарным правилам
отсутствует.
С учетом
изложенного, оспариваемые регламенты не могут быть признаны соответствующими
федеральному законодательству и подлежат признанию недействующими с момента
принятия приказа Министром природных ресурсов и охраны окружающей среды
Ульяновской области №56 от 31.12.2008года, поскольку данный приказ принят неуполномоченным
лицом.
Доводы
представителей Управления по недропользованию по Ульяновской области о
нарушении при разработке лесохозяйственных регламентов п.9, п.13 Приказа
Минприроды РФ №106, суд полагает необоснованными, поскольку названный приказ не
закрепляет обязанности для органов государственной власти субъектов РФ
согласовывать лесохозяйственные регламенты с органами местного самоуправления.
Создание комиссий,
привлечение независимых экспертов для рассмотрения, оценки качества
лесохозяйственных регламентов, анализа поступивших замечаний и предложений,
является правом органов государственной власти, но не обязанностью.
Доводы
представителей Минприроды Ульяновской области, Правительства Ульяновской
области о том, что лесохозяйственные регламенты не являются
нормативно-правовыми актами, суд находит несостоятельными.
Из представленных
материалов видно, что предметом оспаривания являются принятые в соответствии с
Лесным кодексом РФ лесохозяйственные регламенты Тереньгульского, Сенгилеевского
лесничеств, которые были размещены в свободном доступе для посетителей на
официальном сайте Министерства лесного хозяйства, природопользования и экологии
Ульяновской области www.mpr73.ru и, таким образом, населению и иным лицам была обеспечена
возможность ознакомиться с их содержанием.
Согласно п. 1
Положения об Управлении по недропользованию по Ульяновской области,
утвержденного приказом Федерального агентства по недропользованию от 19 января
2007 г. N 57 Управление по недропользованию по Ульяновской области является
территориальным органом регионального уровня, осуществляющим функции
Федерального агентства по недропользованию по оказанию государственных услуг и
управлению государственным имуществом в сфере природопользования, а также правоприменительные
функции на территории Ульяновской области.
К полномочиям Управления
по недропользованию по Ульяновской области согласно п. 4 Положения отнесено:
организация государственного геологического изучения недр; организация
обеспечения государственной системы лицензирования пользования недрами;
проведение в установленном порядке конкурсов и аукционов на право пользования
недрами; проведение государственной экспертизы информации о разведанных запасах
полезных ископаемых, геологической, экономической информации о предоставляемых
в пользование участках недр.
Из текста и
содержания Лесохозяйственных регламентов Сенгилеевского, Тереньгульского
лесничеств следует, что их положения устанавливают нормативы, параметры и сроки
разрешенного использования лесов для выполнения работ по геологическому
изучению недр, для разработки полезных ископаемых.
Таким образом,
положения оспариваемых лесохозяйственных регламентов затрагивают права
неопределенного круга лиц, в том числе Управления по недропользованию по Ульяновской
области, поскольку направлены на урегулирование отношений по использованию
лесов, т.е. обладают признаками, характеризующими нормативный правовой акт.
Приказом Министра
Минприроды Ульяновской области от 28.06.2010года №14 приказ №56 от 31.12.2008года
в части утверждения лесохозяйственных регламентов Тереньгульского,
Сенгилеевского лесничеств признан утратившим силу.
Учитывая, что
производство по делу об оспаривании нормативного правового акта носит публичный
характер и результаты его рассмотрения являются обязательными как для лиц,
участвующих в рассмотрении данного дела, так и для лиц, не участвующих в нем,
принимая во внимание значительный промежуток времени в течение которого
действовали оспариваемые лесохозяйственные регламенты, противоречащие федеральному
законодательству, суд не находит оснований для прекращения производства по
данному делу.
Руководствуясь
статьями 199, 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации,
суд
Р Е Ш И Л:
Заявление Управления
по недропользованию по Ульяновской области удовлетворить.
Признать
противоречащими федеральному законодательству и недействующими
лесохозяйственные регламенты Сенгилеевского, Тереньгульского лесничеств,
утвержденные приказом Министра природных ресурсов и охраны окружающей среды Ульяновской
области от 31 декабря 2008 года за №56 со дня принятия названного приказа.
Решение может быть
обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации через Ульяновский областной суд
в течение 10 дней со дня принятия решения судом в окончательной форме.
Судья: Н.В.
Костюнина
