Дело № 3а-86/2019
Р Е Ш Е Н И Е
ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
11 апреля 2019 года
город Ульяновск
Ульяновский областной суд в
составе:
судьи Кинчаровой О.Е.,
при секретаре Кузеевой Г.Ш.,
с участием прокурора Федечко
Ф.И.,
рассмотрев в открытом
судебном заседании дело по административному исковому заявлению Федерального
агентства лесного хозяйства о признании недействующим в части решения Совета
депутатов муниципального образования «Майнский район» от 18 августа 2010 года №
12/76 «Об утверждении генерального плана муниципального образования «Майнское городское
поселение»,
У С Т А Н О В И Л:
решением Совета депутатов муниципального образования
«Майнский район» от 18 августа 2010 года № 12/76 утвержден Генеральный план
муниципального образования «Майнское городское поселение» Майнского района
Ульяновской области.
Данное решение 2
сентября 2010 года опубликовано в печатном издании «Ленинец» № 52.
Федеральное агентство лесного хозяйства обратилось в
Ульяновский областной суд с административным исковым заявлением, уточненным в
ходе судебного разбирательства, о признании недействующим со дня принятия
решения Совета депутатов муниципального образования
«Майнский район» от 18 августа 2010 года № 12/76 «Об утверждении
генерального плана муниципального образования «Майнское городское поселение» в
части включения в границы рабочего поселка Майна участков, расположенных на
землях лесного фонда: в части выделов *** квартала ***; в части выделов *** квартала ***; в части выделов *** квартала ***;
в части выделов *** квартала *** Майнского участкового лесничества Майнского
лесничества Ульяновской области.
В обоснование своих требований административный истец
сослался на то, что оспариваемым нормативным правовым актом установлены границы
муниципального образования «Майнское городское поселение» Майнского района
Ульяновской области». Согласно Генеральному плану в границы рабочего поселка
Майна включены перечисленные лесные участки, принадлежащие на праве
собственности Российской Федерации.
Установление или изменение границ населенных пунктов, а
также включение земельных участков в границы населенных пунктов является
переводом земель или земельных участков в составе таких земель из других
категорий в земли населенных пунктов, следовательно, названные лесные участки
отнесены к категории земель населенного пункта. Однако такой перевод земель из
категории земель лесного фонда в категорию земель населенного пункта
осуществлен с нарушением установленного законом порядка, поскольку проект
генерального плана муниципального образования «Майнское городское поселение» не
был согласован с Федеральным агентством лесного хозяйства.
Судом была произведена замена административного ответчика -
Совета депутатов муниципального образования «Майнское городское поселение» на
Совет депутатов муниципального образования
«Майнский район», к участию в деле в качестве заинтересованных лиц были
привлечены администрация муниципального образования «Майнский район», Совет депутатов
муниципального образования «Майнское
городское поселение», глава муниципального образования «Майнское городское поселение».
В судебном заседании представитель административного
истца Якунина Е.А. уточненное
административное исковое заявление поддержала по изложенным в нем доводам, дав
аналогичные пояснения.
Представитель Совета депутатов муниципального
образования «Майнский район»,
администрации муниципального образования «Майнский район», Совета депутатов
муниципального образования «Майнское городское поселение» в одном лице Долбнин
А.А. административный иск не признал, пояснив, что процедура утверждения
генерального плана МО «Майнское городское поселение» носила открытый характер,
была проведена в соответствии с действующими нормативными правовыми актами, то
есть были пройдены соответствующие согласования, проект и окончательный вариант генерального плана
поселения были опубликованы в средствах массовой информации. Объективных данных,
подтверждающих включение в границы населенного пункта – р.п. Майна,
утвержденные генеральным планом, лесных участков, не представлено, а
заключение ФГБУ «Рослесинфорга» является мнением указанного учреждения.
Административным истцом пропущен срок на
обращение с административным иском о признании недействующим оспариваемого нормативного правового акта.
Представитель ФГБУ «Федеральная кадастровая палата
Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии» в
письменном отзыве просит рассмотреть дело в его отсутствие, решение оставляет
на усмотрение суда.
Представители Министерства природы и цикличной экономики
Ульяновской области, Управления Росреестра по Ульяновской области, глава
администрации МО «Майнское городское поселение» в судебном заседании не участвовали,
о дне и времени рассмотрения дела были извещены, письменных возражений в суд не
направили.
Выслушав представителей административного истца,
административного ответчика и заинтересованных лиц, исследовав материалы дела,
заслушав заключение прокурора, полагавшего административное исковое заявление
подлежащим удовлетворению, оценив нормативный правовой акт на его соответствие
федеральным законам и другим нормативным правовым актам, имеющим большую
юридическую силу, суд приходит к следующему.
В соответствии со статьей 132
Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления самостоятельно
решают вопросы местного значения.
Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее -
Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ), как указано в преамбуле
к данному нормативному акту, в соответствии с Конституцией
Российской Федерации устанавливает общие правовые, территориальные,
организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в
Российской Федерации, определяет государственные гарантии его осуществления.
Пунктом 20 части
1 статьи 14 Федерального закона от 6 октября 2003 года
№131-ФЗ к вопросам местного значения городского поселения отнесено утверждение
генеральных планов городского поселения.
Градостроительный кодекс
Российской Федерации в пункте 1 части 1 статьи 8
предусматривает в числе полномочий органов местного самоуправления поселений в
области градостроительной деятельности подготовку и утверждение документов
территориального планирования поселений.
Согласно статье 7 Федерального закона от 6 октября 2003 года
№ 131-ФЗ по вопросам местного значения органами местного самоуправления
принимаются муниципальные правовые акты (часть 1).
Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции
Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему
Федеральному закону,
другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской
Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым
актам субъектов Российской Федерации (часть 4).
В соответствии с положениями статьи 34
Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ в структуру органов
местного самоуправления входит представительный орган муниципального
образования, которым в муниципальном образовании «Майнское городское поселение» Майнского
района Ульяновской области в соответствии с его Уставом, принятым решением
Совета депутатов муниципального образования «Майнское городское поселение» от
16 декабря 2005 года № 6-1, является Совет депутатов поселения, к полномочиям
которого в соответствии со статьей 25 Устава относятся полномочие по принятию предусмотренных
действующим законодательством и настоящим Уставом решений, связанных с
изменением границ поселения, а также с преобразованием поселения, а также иные
полномочия совета депутатов поселения, определенные федеральными законами,
законами Ульяновской области и настоящим Уставом.
С учетом изложенного, суд
приходит к выводу о том, что полномочие по утверждению генерального
плана городского поселения относится к
полномочиям Совета депутатов муниципального образования «Майнское городское поселение».
В соответствии с пунктом 4 статьи 15 Федерального закона от
6 октября 2003 года № 131-ФЗ органы местного самоуправления отдельных
поселений, входящих в состав муниципального района, вправе заключать соглашения с органами местного
самоуправления муниципального района о передаче им осуществления части своих
полномочий по решению вопросов местного значения за счет межбюджетных
трансфертов, предоставляемых из бюджетов этих поселений в бюджет муниципального
района в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации.
Советом депутатов муниципального образования «Майнское
городское поселение» Майнского района Ульяновской области были приняты решения от 18 ноября 2008 года № 14/2 и от 23 декабря
2009 года № 5/4, которыми переданы на 2009 и 2010 годы муниципальному
образованию «Майнский район» часть полномочий по решению вопросов местного
значения муниципального образования «Майнское городское поселение» за счет
субвенций, передаваемых из бюджета МО «Майнское городское поселение» в бюджет
МО «Майнский район», предусмотренных пунктом 20 статьи 14 Федерального закона
от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации», в том числе, утверждение генеральных
планов поселения, правил землепользования и застройки, утверждение
подготовленной на основе генеральных планов поселения документации по
планировке территории.
Главами МУ Администрации муниципального образования
«Майнское городское поселение» Майнского района Ульяновской области и
Администрации муниципального образования «Майнский район» были заключены соглашения от 25 декабря 2008
года и от 22 декабря 2009 года, в соответствии с пунктом 1 которых предусмотрена передача органам местного самоуправления
МО «Майнский район» полномочий, в том
числе, по утверждению генеральных планов поселения, правил землепользования и
застройки, утверждению подготовленной на
основе генеральных планов поселения документации по планировке территории.
Таким образом, оспариваемый нормативный правовой акт - решение от 18 августа 2010 года № 12/76 «Об
утверждении генерального плана муниципального образования «Майнское городское
поселение» - принято Советом депутатов муниципального образования «Майнский
район» в пределах переданных ему органом местного самоуправления муниципального
образования «Майнское городское поселение» полномочий, что соответствует
требованиям пункта 4 статьи 15 Федерального закона от 6 октября 2003 года №
131-ФЗ.
Обращаясь к доводам административного истца о несоблюдении
порядка принятия данного нормативного правового акта, суд приходит к
следующему.
Согласно статье 7 Земельного кодекса Российской Федерации
все земли в российской Федерации по целевому назначению подразделяются на
категории, в частности, земли населенных пунктов, земли лесного фонда.
Частью 3 статьи 6 Лесного кодекса Российской Федерации
границы земель лесного фонда и границы земель иных категорий, на которых
располагаются леса, определяются в соответствии с земельным законодательством и
законодательством о градостроительной деятельности.
В соответствии с подпунктом 1 пункта 1 статьи 84 Земельного
кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) утверждение или изменение
генерального плана городского округа, поселения, отображающего границы
населенных пунктов, расположенных в границах соответствующего муниципального
образования, является установлением или изменением границ населенных пунктов.
При установлении или изменении границ населенных пунктов в
порядке, установленном ЗК РФ и законодательством Российской Федерации о
градостроительной деятельности, осуществляется перевод земель населенных
пунктов в земли иных категорий и земель иных категорий в земли населенных
пунктов независимо от их форм собственности (пункт 1 статьи 8 ЗК РФ).
Нарушение установленного ЗК РФ, федеральными законами
порядка перевода земель из одной категории в другую является основанием
признания недействительными актов об отнесении земель к категориям, о переводе
их из одной категории в другую (пункт 3 статьи 8 ЗК РФ).
Согласно части 1 статьи 8 Федерального закона от 21 декабря
2004 года №172-ФЗ «О переводе земель
или земельных участков из одной категории в другую» (в редакции, действовавшей
в период принятия оспариваемого правового акта) установление или изменение
границ населенных пунктов, а также включение земельных участков в границы
населенных пунктов либо исключение земельных участков из границ населенных
пунктов является переводом земель населенных пунктов или земельных участков в
составе таких земель в другую категорию либо переводом земель или земельных
участков в составе таких земель из других категорий в земли населенных пунктов.
В соответствии с частью 4 и пунктами 1-3 части 6 статьи 23
Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее – ГрК РФ) (в редакции,
действующей в период принятия оспариваемого правового акта) генеральные
планы содержат положения о
территориальном планировании и соответствующие карты (схемы). На картах
(схемах), содержащихся в генеральных планах, отображаются границы поселения,
городского округа, границы населенных пунктов, входящих в состав поселения,
городского округа, границы земель лесного фонда.
Вместе с тем, если в соответствии с проектом генерального
плана поселения предусматривается включение в границы населенных пунктов (в том
числе образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения, земельных
участков из земель лесного фонда, то названный проект подлежит обязательному
согласованию с уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным
органом исполнительной власти в порядке, установленном этим органом (часть 8
статьи 24, пункт 2 части 1 статьи 25 ГрК РФ).
Порядок подготовки и утверждения генерального плана
поселения, городского округа и особенности его согласования регламентированы
статьями 24 и 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации, в
соответствии с которыми проект генерального плана до его утверждения подлежит
обязательному согласованию в порядке,
установленном уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным
органом исполнительной власти, в случае, если предложения, содержащиеся в таком
проекте, предполагают изменение существующих или в соответствии со схемами
территориального планирования Российской Федерации планируемых границ земель
лесного фонда.
Пунктами 1, 2, подпунктом «а» пункта 5 Положения о
согласовании проектов схем территориального планирования субъектов Российской
Федерации и проектов документов территориального планирования муниципальных
образований, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от
24 марта 2007 года № 178 (далее - Положение о согласовании), действовавшего в
период подготовки и утверждения Генерального плана муниципального образования
«Майнское городское поселение» Майнского района Ульяновской области в редакции
от 16 января 2010 года, предусматривалась организация согласования проекта
генерального плана поселения органом местного самоуправления, являвшимся
заказчиком разработки такого проекта, с федеральным органом исполнительной
власти, уполномоченным на осуществление функций по выработке государственной
политики и нормативно-правовому регулированию в сфере градостроительства, в
случае, указанном в части 1 статьи 25 ГрК РФ. Таким уполномоченным органом в
названный период являлось Министерство регионального развития Российской
Федерации (пункт 1 положения о Минрегионе России, утвержденного Постановлением
Правительства Российской Федерации от 26 января 2005 года № 40).
Как следует из пунктов 4, 6, 10, 11 и 12 Положения о
согласовании, Минрегион России был наделен организационными полномочиями по
подготовке сводного заключения на проект документа территориального
планирования на основании заключений уполномоченных отраслевых органов. При
поступлении в Минрегион России хотя бы от одного уполномоченного отраслевого
органа заключения об отказе в согласовании проекта документа территориального
планирования Министерство проводило согласительное совещание с представителями
таких органов, и если замечание не было урегулировано в ходе совещания, то
подготавливалось сводное заключение о несогласии с проектом документа
территориального планирования.
Получение заключения об отказе в согласовании проекта,
содержащего положения о несогласии с проектом генерального плана с обоснованием
принятого решения, является основанием для создания согласительной комиссии, в
ходе работы которой принимается решение о согласовании проекта генерального
плана в том случае, если высказанные замечания устранены либо сняты в связи с
их отзывом уполномоченным отраслевым органом или спорные положения исключены из
проекта документа территориального планирования. В противном случае
согласительная комиссия отказывает в согласовании проекта документа
территориального планирования, что является основанием для отклонения и
направления на доработку такого проекта (части 9-12 статьи 25 ГрК РФ, пункты
16-23 Положения о согласовании).
Положением
о Федеральном агентстве лесного хозяйства, утвержденным Постановлением
Правительства Российской Федерации от 16 июня 2004 года № 283,
предусматривалось, что Федеральное агентство лесного хозяйства является
федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по реализации
государственной политики, оказанию государственных услуг и управлению
государственным имуществом в области лесных отношений. Федеральное агентство
лесного хозяйства в установленной сфере деятельности осуществляет рассмотрение
в установленном порядке материалов о переводе лесных земель в нелесные земли
для использования их в целях, не связанных с ведением лесного хозяйства и
пользованием лесным фондом, и о переводе земель лесного фонда в земли других
категорий (подпункт 5.2.7
пункта 5).
В соответствии с пунктом 1, подпунктами 5.4.2 и 5.4.3
Положения о Федеральном агентстве лесного хозяйства, утвержденного Постановлением
Правительства Российской Федерации от 23 сентября 2010 года № 736, Рослесхоз
являлся федеральным органом, уполномоченным на подготовку заключений по проектам
генеральных планов в области лесных отношений.
Таким образом, законодатель установил возможность изменения
категории земель лесного фонда, относящихся к федеральной собственности, при
изменении границ населенных пунктов, исключительно по согласованию с
собственником - Российской Федерацией в лице уполномоченного федерального
органа исполнительной власти.
Кроме того, обязательность публичной процедуры перевода
земель лесного фонда в земли населенных пунктов, в части согласования данного
вопроса со специально уполномоченным федеральным органом исполнительной власти,
подтверждается правовой позицией, изложенной в Постановлении Конституционного Суда
Российской Федерации от 9 января 1998 г. № 1-П по делу о проверке
конституционности Лесного кодекса
Российской Федерации.
Конституционный Суд Российской Федерации указал, что лесной
фонд ввиду его жизненно важной многофункциональной роли и значимости для
общества в целом, необходимости обеспечения устойчивого развития
(сбалансированного развития экономики и улучшения состояния окружающей
природной среды в условиях возрастания глобального экологического значения
лесов России и выполнения ею соответствующих международных обязательств), а
также рационального использования этого природного ресурса в интересах
Российской Федерации и ее субъектов представляет собой публичное достояние
многонационального народа России и как таковой является федеральной
собственностью особого рода и имеет специальный правовой режим.
Таким образом, спорные лесные участки, находящиеся в составе
земель лесного фонда, могли быть включены в границы муниципального образования
«Майнское городское поселение» Майнского района Ульяновской области при
согласовании с федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным в
области лесных отношений, то есть с Федеральным агентством лесного хозяйства.
Между тем, как следует из обстоятельств дела, проект
генерального плана муниципального образования «Майнское городское поселение» с
Федеральным агентством лесного хозяйства согласован не был, на согласование не
представлялся, что повлекло несоблюдение установленного градостроительным
законодательством условия о согласовании проекта генерального плана в части
включения лесных участков в границы поселения.
При таких обстоятельствах в отсутствие необходимой
согласительной процедуры проект генерального плана муниципального образования
«Майнское городское поселение» Майнского района Ульяновской области
представляться на утверждение Совета депутатов муниципального образования
«Майнский район» и утверждаться им не мог.
За Российской Федерацией 22 января 2004 года
зарегистрировано право собственности на участок лесного фонда общей площадью 70
428 га, расположенный в Ульяновской области в Майнском лесхозе.
По результатам выполненного федеральным государственным
бюджетным учреждением «Рослесинфорг» картографического совмещения материалов
лесоустройства с границей рабочего поселка Майна муниципального образования
«Майнское городское поселение» Ульяновской области установлено включение земель
лесного фонда, расположенных в части выделов *** квартала ***; в части выделов ***
квартала *** в части выделов *** квартала ***; в части выделов *** квартала ***
Майнского участкового лесничества Майнского лесничества, в границы данного
населенного пункта, установленные оспариваемым нормативным правовым актом.
В ходе судебного разбирательства начальником отдела
земельных отношений филиала ФГБУ «Рослесинфорг» «Ульяновский» Архиповым В.И.
подтверждены указанные обстоятельства.
Доводы представителя административного ответчика об
отсутствии объективных данных о
включении в границы поселка лесных участков, поскольку границы лесного фонда не определены, а заключение
ФГБУ «Рослесинфорга» является мнением
учреждения, не могут быть признаны состоятельными.
Доказательством, объективно подтверждающим отнесение спорных
земельных участков к землям лесного фонда, помимо свидетельства о
государственной регистрации права собственности Российской Федерации, является
информация из государственного лесного реестра в виде выписок из таксационных
описаний, копий лесоустроительных планшетов, планов лесных насаждений,
карт-схем лесничеств, являющихся первичными источниками информации об отнесении
земельных участков в определенных границах к лесному фонду, которые
представлены в материалы дела.
В соответствии с частью 9 статьи
213 КАС РФ обязанность доказывания таких обстоятельств, как
соблюдение полномочий на принятие оспариваемого нормативного правового акта,
соблюдения его формы и вида, процедуры принятия оспариваемого нормативного
правового акта, правила введения нормативных правовых актов в действие и
соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части
нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, возлагается на
орган, принявший оспариваемый нормативный правовой акт.
Доказательств согласования проекта с Рослесхозом -
федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление
функций по выработке государственной политики и нормативному правовому
регулированию в сфере лесного хозяйства, не представлено, поэтому суд приходит
к выводу о том, что установленный законом порядок согласования проекта
генерального плана муниципального образования «Майнское городское поселение»
Майнского района Ульяновской области не соблюден.
Таким образом, в силу действовавшего на момент подготовки
оспариваемого акта законодательства, проект генерального плана муниципального
образования «Майнское городское поселение» Майнского района Ульяновской
области, которым установлены границы населенного пункта - рабочего поселка
Майна муниципального образования «Майнское городское поселение» Ульяновской
области, предусматривающий включение лесных участков земель лесного фонда в
границы этого поселения, мог быть утвержден Советом депутатов муниципального
образования «Майнское городское поселение» только при соблюдении процедуры его
согласования с Федеральным агентством лесного хозяйства.
В соответствии с пунктом 1 части 2 статьи 215 КАС РФ по
результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного
правового акта судом принимается решение об удовлетворении заявленных
требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью
или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту,
имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со
дня его принятия или с иной определенной судом даты.
Учитывая вышеизложенное, суд приходит к выводу о том, что
несоблюдение установленной процедуры согласования с собственником земель
лесного фонда – Российской Федерацией в лице Рослесхоза перевода лесных земель в земли населенных
пунктов при установлении либо изменении границ населенного пункта – рабочего
поселка Майна влечет признание недействующим в части оспариваемого нормативного
правового акта.
В целях защиты прав граждан и организаций, в отношении
которых оспариваемый нормативный правовой акт применялся, и на его основании
были реализованы их права, суд признает оспариваемый правовой акт недействующим
со дня вступления решения суда в законную силу.
Доводы представителя административного ответчика о пропуске
административным истцом срока на обращение с вышеуказанным административным
исковым заявлением являются несостоятельными, поскольку они не основаны на
положениях действующего законодательства.
В части 6 статьи
208 Кодекса административного судопроизводства Российской
Федерации устанавливаются сроки обращения и определяется, что административное
исковое заявление о признании нормативного правового акта недействующим может
быть подано в суд в течение всего срока действия этого нормативного правового
акта.
Руководствуясь статьями
175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации,
суд
Р Е Ш И Л:
административное исковое
заявление Федерального агентства лесного хозяйства удовлетворить.
Признать недействующим со дня вступления решения суда в
законную силу решение Совета депутатов муниципального образования «Майнский
район» от 18 августа 2010 года № 12/76 «Об утверждении генерального плана
муниципального образования «Майнское городское поселение» в части включения в
границы рабочего поселка Майна участков, расположенных на землях лесного фонда:
в части выделов *** квартала ***; в части выделов *** квартала ***; в части
выделов *** квартала ***; в части выделов *** квартала *** Майнского участкового
лесничества Майнского лесничества Ульяновской области.
Сообщение о принятии
настоящего решения подлежит опубликованию в течение одного месяца со дня его
вступления в законную силу в периодическом печатном издании, распространяемом в
муниципальном образовании «Майнский район» Ульяновской области.
Решение может быть
обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда
Российской Федерации через Ульяновский областной суд в течение месяца со дня
принятия решения в окончательной форме.
Судья
О.Е.Кинчарова
